三、中国流动人口政策的演变脉络

　　为了给长三角地区流动人口政策的脉络梳理和评价提供参照系或一定的宏观背景，本文这里首先对中国全国范围的流动人口政策的内在演化机制进行梳理和剖析。

　　随着我国经济开放程度的提高与高速发展，我国的流动人口政策也随之发生改变。纵观整个演变过程，流动人口政策的变化主要包括三个阶段：控制与限制阶段(1978年-1983年);有限转移，加强管理阶段(1984年-1999年)：服务与管理并重阶段(2000年至今)。这里，笔者将对改革开放以来中央政府和相关职能部门出台的主要流动人口政策作一个简单梳理。

　　(一)控制与限制阶段(1978-1983)

　　在这一阶段，政府开始承认并尊重农民物质利益的独立性和经营上的主权性，也由于生产上的自由调动了大部分农民的积极性，导致农村生产力的大幅提高，从而形成了农村富余劳动力。但是，1980年下发的《进一步做好城镇劳动就业工作的通知》写道：“对农村剩余劳动力进行吸收，控制农村人口盲目流入大中城市。”不仅如此，随后政府颁布的一系列文件都表明，农村人口不能流入城镇，更不可能转为非农业户口，以户籍制度为核心的城乡二元体制仍然不可侵犯，人口流动依然受到严格控制。具体如表2所示：

　　表2:1978-1983年中国流动人口政策演化路径 政策

　　年份

　　文件名称

　　主要内容 1980 《进一步做好城镇劳动就业工作的通知》 对农村剩余劳动力进行吸收，逐步建设新城镇，控制农村人口盲目流入大中城市。

　　1981 《国务院关于广开门路，搞活经济，解决城镇就业问题的若干决定》 对农村人口、劳动力迁入城市进行严格管控，不使其涌入城镇。 《关于严格控制农村劳动力进城务工和农业人口转为非农业人口》 严格控制从农村招工，同时控制农村人口转为非农村人口。 资料来源：第2列所对应的各年政策文件，经笔者加工整理所得

　　(二)有限转移，加强管理阶段(1984-1999)

　　在1984年进行改革开放的大背景下，国家开始逐步放宽对人口流动的限制。政府允许农民自理口粮进入城镇务工经商,进入的地点多为乡镇企业和小城镇,以“离乡不离土”为主要特征,商品要素市场也得到迅速发展,流动的主体主要是当地的农民工,促进了流动人口的产生和壮大。与此同时，流动人口的增长带来了流动人口管理上的巨大挑战，政府开始适当调控和有序引导人口流动。到了20世纪90年代，随着粮食统购统销政策的终止,农民或者说所有中国境内的流动人口,开始大规模进入城市寻求发展。部分省市陆续出台了一些相关政策法规，对流动人口进行管理。这时期流动人口政策主要有两个特征：1.允许自然有序流动，不提倡盲目流动，且提倡就近流动。2.政府要对流动规模、流动方向等进行有效管理，流动要在社会稳定的大前提下进行。具体如表3所示。

　　表3：1984-1999年长三角地区流动人口政策演化路径 政策

　　年份

　　文件名称

　　主要内容 1984.1 《关于农村经济工作的通知》 允许农民和集体资金自由或有组织的流动，允许符合特殊条件的农民到城市落户。 1984.10 《关于农民进入集镇落户问题的通知》 支持农民进入集镇务工、经商等。凡在集镇有固定住所，有经营能力，或在企业单位长期务工的，公安部门应准予落户。 1985.1 《中央进一步活跃农村经济十项政策》 允许农民进城开店，兴办服务业，提供劳务，城市要对此提供便利。 1988.7 关于加强贫困地区劳动力资源开发工作的通知 按照“东西联合，城乡结合，定点挂钩，长期合作”的原则，组织劳动力跨地区流动。 1990.4 关于进一步做好劳动就业工作的通知 搞好农村建设，使农村富余劳动力就地消化和转移，防止出现大量农村劳动力盲目进城务工的局面。运用法律、经济、行政手段，实行有效控制和严格管理。

　　1991

　　关于劝阻民工盲目去广东的通知

　　各级政府要从严或暂停办理民工外出务工手续。对于大量在途的民工，要采取措施，就地进行劝阻。 中共中央关于进一步加强农业和农村工作的决定 争取在农村第一产业内部多吸纳劳动力，同时开拓第二三产业，开辟农村劳动力转移的门路。 1994.11 《农村劳动力跨省流动就业的暂行规定》 规定了招用农村劳动力的条件、方式和农民工跨省流动就业具备的条件。 1995 关于加强流动人口管理工作的意见 促进农村劳动力就地转移;提高流动的组织化、有序化程度;实行统一的流动人口就业证和暂住证制度。

　　1997

　　关于小城镇户籍管理制度改革试点方案 应适时制定户籍制度改革，允许符合一定条件的农村户口在城镇办理城镇常住户口，与当地原有居民享受同等待遇。 关于进一步做好组织民工有序流动的意见 加强劳动力市场建设，健全劳动力市场规则，维护劳动力市场的正常秩序。 1998.10 关于农业和农村工作若干重大问题的决议 适应城市建设需要，合理引导农村劳动力的流动。 资料来源：第2列所对应的各年政策文件，经笔者加工整理所得

　　服务与管理并重阶段(2000年至今) 21世纪以来，我国流动人口政策发生了积极的变化，社会经济在不断发展的同时不仅注重效率，更加兼顾公平，促使改革红利能够真正惠及每一个中国公民。(如表4)

　　表4:2000-2014年长三角地区流动人口政策演化路径 政策

　　年份

　　文件名称

　　主要内容 2000.7 关于进一步开展农村劳动力开发就业试点工作 改革城乡分割体系，取消对农民进城的不合理限制。 2002.11 中共十六大报告 农村富余劳动力向城市转移是正常现象，要消除不利于城镇发展的政策障碍，引导农村劳动力合理流动。 2004.12 国务院关于进一步做好改善农民进城就业环境工作的通知 为农民工设置暂住证一证管理，同时开放各级公共职业介绍机构，更好解决农民工工资拖欠问题。 2008.1 中共中央国务院关于切实加强农业基础建设进一步促进农业发展农民增收的若干意见 建立农民工工资正常增长和支付保证机制，健全农民工社会保障制度，扩大工伤、医疗保险覆盖范围。 2009.12 中央经济工作会议 把解决符合条件的农村转移人口逐步在城镇落户作为推进城镇化的重要任务，放宽中小城市户籍限制。 2011.3 “十二五”规划纲要

　　强调户籍改革是关键，加强对流动人口的管理和服务。 2012.8 中国流动人口发展报告2012

　　我国流动人口规模庞大，流动原因复杂多样;流动人口参保程度较低，缺乏权益维护。 2013.11 十八大三中全会报告 健全体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工业城乡关系，让广大人民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。 2014.2 国务院关于建立统一的城乡居民基本养老保险的意见 年满16周岁(不含在校学生)，非国家机关和事业单位工作人员及不属于职工基本养老保险制度的城乡居民，可以在户籍地参加城乡居民养老保险 资料来源：第2列所对应的各年政策文件，经笔者加工整理所得

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