5、非程序化

所有突发事件，尤其是规模大、后果严重、影响深远的事件，其决策和处理过程往往是非程序化的。突发事件的处理要求管理者必须在有限的信息、资源、时间等条件下寻求满意的解决方案。这说明突发事件处理的核心内容就从正常管理状态迅速转换到紧急应急状态。在事件发生期间可以越级上报，也可越过下级直接处理，往往由上级机关直接干预决策和执行。

6.群体化与产业化

当前考试突发事件尤其在作弊案件中，除了有某些不法商贩生产和兜售作弊工具外，个别教师弃师道师德不顾，个别家长弃父母尊严不顾，与高考管理关系密切的教育工作者也陷入其中。这说明考试舞弊已不仅仅是考生的个体行为，同时表现出了群体化和产业化特征，形成了一个个利益群体，这说明治理国家考试舞弊是一项艰巨的社会任务。

当前，社会对国家考试关注度越来越高，考试突发事件的受害者主体意识和权利意识明显提高，危机处理的成本也在提高。以过去严格控制社会舆论、不惜一切代价进行社会动员式的危机管理模式已无法适应当前政治经济环境和社会治理。因此，政府和考试管理机构在考试危机中的责任与处理能力应进一步加强。在我国国家教育考试取得骄人成绩的同时，不可否认的是，目前国家教育考试遇到了一些新情况和新问题，特别是一些新的科技产品的发展，伴随产生的是以往从未出现过的新的考试突发事件的出现，如果不能及时发现或处理不当，不仅影响到社会的公平、公正与社会发展，也将影响到国家教育考试的安全、信誉和声望。因此，应对国家教育考试可能面临的新问题带来的挑战有清醒的认识。

二、国家教育考试面临的挑战

（一）控制成本明显增加

1、制度成本

（1）教育政策“试行风”

2009年11日，山东省教育厅公布了《山东省普通中小学考试管理规定(试行)》，对中小学各类考试进行严格管理。义务教育阶段考试成绩以等级形式呈现，任何单位和个人不得以任何方式公布学生考试成绩 [④] 。近年来山东出台的教育规定几乎都是“试行”和“暂行”—— 2005年《〈普通高等学校学生管理规定〉实施细则(试行) 》、《山东省普通高中学生学业水平考试工作管理暂行规定》，2007年《山东省普通中小学课程实施水平评价方案（试行）》，2008年《山东省普通中小学基本办学条件标准（试行）》以及与考试管理规定同天推出的《山东省基础教育教研工作基本规范（试行）》，都是试行或暂行。山东作为全国教育大省，试行（暂行）政策，始终没有确定政策，无疑加大了试行成本。

（2）实施组织成本

实施组织成本包括组织建立成本和组织考试成本。我国教育考试组织建立成本是与教育考试机构以及教育机构相依托的，现行考试名目越来越多，有的重复，有的互不承认。如中小学教师既要参加教育系统信息技术考核，又要参加人事部门的计算机考试，两项考试教师都要付出数百元，实质两者考试内容基本相同。事实上虽各类考试都有自身一套程序，但有些考试存在某些共性，如报名环节、考试操作规程、监考、考点考场设置、考生守则、违纪处理、考试结果使用和评价，但如果分开设置进行，既耗费大量人力，物力和精力，浪费资源，无形中还增加了组织成本和考生考试成本。

（3）摩擦成本

 摩擦成本是消除制度变革阻力的成本和制度变革及其变迁造成的损失。近年来，我国各大高校之间兴起了一股势头强劲的“合并风潮”。浙江大学合并了杭州市的若干所院校。四川大学与成都科技大学合并、重庆大学与重庆建筑大学合并、武汉大学与同济医学院合并、中山大学与中山医科大学合并，等等这些合并都引人注目。“以大为美”在高等教育界似乎形成了一股风尚。在共建大学中由于地方政府出资办学，使作为招生考试制度核心的招生名额有了交换空间，增加了本省招生名额，减少了外商的招生名额，使得教育资源生源分配不公。大学为了克服教育改革的阻力而用教育考试制度资源进行“补偿”，这也是国家教育考试制度改革的一种特殊成本支出。而这些“补偿成本”与教育考试制度改革所形成的成本间，存在着一种颇为复杂的正向关系。由于制度的改革需要一段过度时间，这必然导致改革成本增加；地方共建补偿经费越多，重点大学招生属地化倾向就越明显，国家教育考试制度改革成本就越大，无疑将增加招生考试制度改革的摩擦成本。

（4）监管成本

教育考试制度实施成本包括招生考试制度宣传成本、考试制度执行监督成本和奖惩成本。由于考试制度增加，如像注册会计师考试，每年的大纲都会随着政策的改变而重新修订新教材，使得课本印刷，资料宣传成本加大，考生也就需要购买大纲进行更新；考试制度执行的监督奖惩成本，体现在组织考试的相关机构对《国家教育考试违规处理办法》(中华人民共和国教育部令18号，执行时间: 2004年5月19日)，或地方法规等教育考试法规规定的教育考试违规、违法行为的监督处罚成本。如2010年4月18日上午，在永州市进行的高等教育自学考试中就出现了上规模的代考舞弊现象，其中一考点就查处60多名代考“枪手”，还有些代考者闻风而逃，出现考场缺考率极高，这严重损害了我国教育考试制度。由于代考替考风气不断出现，考试监管部门不得不加大监管和惩治力度，公安部门也须介入其内，加大了监管成本；对枪手的处罚，加大了经济处罚执行成本。

2、考试管理成本

（1）考试组织工作成本

当前我国教育考试大多是以各级政府或者是有政府背景的其他组织在实施，另外还有中外合作考试。上世纪80年代初开考的全国自学考试就是由教育部考试中心组织实施，其各级考试管理机构都是政府机构或国有事业单位。其经费主要来自国家财政性资金投入和考生交费，而考试服务公司的经费主要为考生的交费及社会团体赞助。考试组织工作的成本可分为固定成本、变动成本和混合成本。

当前，我国的考试管理工作中长期不被管理人员所重视，很少有人对考试组织工作成本做过细致和完整的计算，这与我国现阶段考试管理体制有很大关系，对于大多由政府机构组织的各项考试，国有事业单位对投入产出几乎被忽视。这对削减政府机构规模，减少政府开支，规范各项考试工作就难以实现，甚至可能出现一锅粥现象。考试组织工作的成本管理与发展必须与经济社会发展水平相适应，既不能盲目发展考试事业，不能过滥过难，否则就会增加考试的无效投入，更不能违背社会需要与客观规律降低考试的总成本，最大限度提高考试的产出效益。

（2）考生守纪与违纪成本

国家考试中的诚信建设，比如建立诚信档案，是公民社会诚信体系中的重要一环，但让人们讲诚信不违纪、不作弊，只靠道德与说教远远不够。还必须依靠政府和社会的力量，建立一套为所有考生准备的诚信档案，而且应把该档案作为用人单位升学升迁等方面的主要依据，让考生觉得这样的考试违纪不值得，增加其违纪成本。