1.将城市流动人口纳入城镇住房保障体系

　　改革以来，为了解决城市居民的住房短缺问题，提高城镇居民的生活水平，政府先后采取了一系列的措施，如逐步建立起以经济适用房制度(包括集资合作建房、配套商品房)、廉租房制度、住房公积金制度等三项制度为主要内容的住房保障基本框架，其中经济适用房制度和廉租房制度构成了住房保障供应体系的主体。经济适用住房是政府提供政策优惠，限定建设标准、供应对象和销售价格，具有保障性质的政策性商品住房，主要政策优惠体现在通过土地划拨、减免行政事业性收费、控制开发利润等措施，降低经济适用住房建设成本。廉租房制度保障对象为双困家庭，即民政低保家庭中的住房困难家庭，属于社会救济范畴，包括住房租金补贴、实物配租、租金核减等多种实施方式。住房公积金是通过“人存储、单位资助”建立的属于个人的住房消费资金，专项用于提高个人住房支付能力。此外，各地方在住房保障制度实施过程中，在现有保障政策框架内不断探索符合地方实际的保障方式。如宁波的限价商品房政策，通过限定销售价格、限定户型规模、限定销售对象，解决了部分住房困难家庭的问题，同时在一定程度上平抑了市场总体房价限价商品房制度。

　　但是，由于二元户籍制度的存在，城市流动人口理论上被排除在公房租售和经济适用房之外，也无法获得土地自建房屋，唯一的可能是从市场上租用或购买商品房，但这只适合少部分高收入者，绝大多数城市流动人口由于工作不稳定和收入低下，对于城市高额的商品房价格是可望而不可及。住房作为个人的基本生活资料，是基本必需品，是保障人的基本权利之一，具有社会保障品的属性。适宜的住房关系到人的生存权、发展权，关系到国民素质的提高，关系到社会和谐，关系到社会经济可持续发展。如果长期忽视他们的安居要求，是不公平、不公正的，也不利于城市乃至整个国家的发展。这是一个需要政府认真考虑研究的问题。

　　实际上，在建立城镇住房保障体系的关键性支持文件“国务院24号文”中已经将流动人口确立为城市住房保障人群的一部分。只是根据已出台的各种住房保障政策，流动人口所能享受到的住房保障优惠相比城市居民仍十分有限。以2008年1月份建设部等5部门联合下发的《关于改善农民工居住条件的指导意见》(以下简称“意见”)为例，农民工住房提供主体确定为用工企业而不是当地政府，在农民工居住密集的地区比照经济适用房修建的流动人口住房，不得按商品房销售。但当前确立的城镇住房保障体系在各个城市执行时，都将“户籍”问题列入享受住房保障的必备条件。以北京为例，虽然目前北京流动人口已高达600万，而且每年仍以200万人的速度猛增，流动人口占比已经接近1/3，但是北京市先后出台的各类保障性住房销售、租赁办法中均规定：享受住房保障的人群必须具有北京户口。原因是有人认为城市流动人口享受非原始居住地区的保障性住房，则是对该城市居民福利的一种侵占。但是流动人口对城市的纳税贡献并不比当地居民少，而且推动了当地的消费等经济增长指标，理应获得相应的住房保障。哈佛大学教授怀特·珀金斯(Dwight Perkins)就曾指出，将城市流动人口排斥在外的城镇住房保障体系蕴藏着巨大风险。中国每年有1000—2000万的人口由农村流向城市，而中国至今没有建立针对流动人口的统一公共住房体系，政府将很难承担继续这样下去的后果，并会对社会稳定和经济发展都产生不良影响。因此，应给予城市流动人口“市民待遇”，也将其纳入城镇住房保障体系。

　　2.为城市流动人口单独建立一套住房保障体系——建立流转房系统

　　学习深圳模式，建设流动人口安置区，城市政府直接参与，统一管理。在城市流动人口相对集中的地方为其集中建造具有一定配套设施的宜居住房，将具有广泛的社会效益和经济效益，作为解决城市流动人口居住问题的主要责任者，城市政府应当加大安置区的建设力度，在发展备用地或近期闲置用地中选择地点适宜的地块，配以相应的公共设施和市政设施，开发方式可采取合作开发的方式，后期的管理也可以以社会化的方式来进行，但要保证在大多数城市流动人口可以承担的范围内。城市政府主要解决好两个问题：

　　第一，资金来源。多渠道筹措住房保障资金。城市住房保障资金的主要来源有：一是市财政预算内安排的资金;二是从国有土地出让净收益中提取一部分;三是住房公积金增值收益中按规定提取的城市廉租住房补贴资金。《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》(国发(2007)24号文件)明确规定了廉租住房保障资金的两个来源：住房公积金增值收益在提取贷款风险准备金和管理费用之后全部用于廉租住房建设，土地出让净收益用于廉租住房保障资金的比例不得低于10%。比以前出台的《土地出让金管理办法》及国办发[2006]37号文件规定的用于廉租住房保障的基本资金底线是土地出让金净收益的5%提高了一倍。四是社会捐赠的资金;五是其他渠道筹措的资金。住房保障资金实行专户管理，专款专用，并接受审计和公众监督。住房保障资金的归集、使用和管理办法，由市房管局、财政局会同相关部门另行制定。

　　第二，土地供应。市政府对城市流动人口安置区建设用地切实保证供应。要根据住房建设规划，在土地供应计划中予以优先安排，并在申报年度用地指标时单独列出。另外，城市流动人口安置区建设用地还应实行行政划拨方式供应，并且一律免收城市基础设施配套费等各种行政事业性收费和政府性基金。

　　3.采取城乡统筹的方式

　　从当前情况看，要进行制度创新，建议推出“房屋券”制，使大量闲置在农村的房产盘活起来，支持有条件、有意愿的农民工在城市购房居住。将进城流动人口在农村的房屋、宅基地等住房产品统筹考虑入其在城市的住房安排中，即在自愿的前提下，“以土地指标换城镇户籍、换住房、换社保”，实现农民工与流入地城市城镇居民“同城同待遇”，推进流动人口市民化。但是，这一政策需要在承认农村集体建设用地流转的前提下进行。有关专家指出：允许农村集体建设用地流转，可以使城市与农村土地实现占补平衡。另外，可以使在农村有宅基地和住房的进城农民，以公允的价格将自己在农村的房屋出售或出租，转而为其在城市买房或租房提供帮助，帮助解决目前农村的“空心村”问题。

　　(三)规范房地产市场

　　1.放开及规范房屋租赁市场

　　租赁市场是整个房地产市场的重要组成部分，在国外租房比例一般占全部家庭的30%～40%左右。城市流动人口收入低、流动性强特点决定他们大多居住在廉价的出租屋里，因此，加强房屋租赁市场的管理对于城市流动人口来说意义重大。相关政府部门应当加强对出租屋的管理，对出租屋进行综合评估，建议由租赁管理机构订立多层次租金指导价，并将其作为纳税的依据，一方面确保有城市流动人口负担得起的住房，另一方面避免一些出租屋随意抬价和偷税逃税，侵害城市流动人口和国家的利益。另外，要严格控制私人出租屋加建扩建的现象，对居住质量不符合条件的私房严禁出租，保证城市流动人口基本的居住条件。

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