3.2多人管理与缺位管理并存。城市地下空间开发管理中，既存在着各部门多头管理，政令不统一，又存在无人管理，造成开发无序、混乱，许多城市在地下空间开发中甚至不清楚具体由哪个主管部门负责审批，在缺位的管理中继续参照地面工程的管理模式，各部门各自为政，各自开发，相互之间缺乏沟通，相关资料也未能实现共享。工作难以协调，造成人力、物力、资金的浪费。在发展过程中，各部门都不负责地下空间的开发利用协调工作中，造成无人管理的局面，经常造成部门冲突，不能得到最优化。

　　3.3开发层次低。我国城市地下空间利用深度普遍较低，目前我国超过地下三层的建筑物非常少，其中绝大多数仍然只开发了地下一层到两层，地下空间深度仅为3—10m，城市地下平均建筑面积严重低于地面建筑，与地面建设发展极不平衡，对继续利用地下空间资源极为不利，阻碍了城市化的进程和发展，并且已开发的地下空间，开发类别以商场居多，缺乏统筹规划与整体设计，功能单一，影响了中心区的综合效益的提高。

　　3.4地下环境保护未受到足够重视。地下空间所具有的不可逆性决定了在地下空间开发利用过程必须对环境保护高标准和严要求，因此，环境保护必须成为地下空间开发利用管理过程中重要的一环，然而我国在环境保护中并没有把具体要求体现在地下空间开发利用的各个阶段，致使地下空间的立体开发利用对地质环境、水文、生态等都会带来重大的影响。南京地铁1号线隧道，两次穿越秦淮河古河道，其中三山街车站和许府巷车站的连续墙埋深都超过30M，插入隔水层中，这些大型构筑物不仅阻碍地下水的传输，而且还通过侵占古河道降低了地下水蓄存能力和调节能力，这个影响是大范围的、长久的[1]，另外，施工中为提高土体的防渗性能和增强土体的强度，需要进行化学注浆，可能导致地下水化学污染，施工中所产生的废水(洞内漏水、洗刷水、排水)、废浆、施工机械漏油等，都将会影响地下水的水质[2]。

　　3.5我国法律法规中尚未单设空间权。虽然我国已在地表的上下空间建造了大量地下铁路、地下设施，但有关空间权的立法、学说落后，尚未建立完善的空间权制度特别是地下空间权制度，目前在法律层面，只有2007年通过的《物权法》第136条规定:“建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设立”。尽管该条规定了地下空间权，承认了地下空间是一项具有法律意义的独立权利客体，但它附属于建设用地使用权，也并没有承认独立的地下空间权。在部门规章层面，只有建设部1997年颁布的《城市地下空间开发利用管理规定》对地下空间的开发利用进行了一定的规定，但也仅仅是规定了地下空间开发、建设等问题，没有涉及地下空间权的其他内容，仅是一部国家管理法规。我国空间权制度的空白，使得地下空间的权利状态始终处于不明确状态，不利于权利的稳定占有和有效流转。

　　3.6法律法规体系建设不健全。要保证既定资源不被盲目开发破坏，就必须建立相关法规制度来规范各级责任主体行为，用法律法规来规范权利和义务，保障城市中每一寸土地都能够得到合理利用，但我国前还没有形成一套完善的地下空间的法律、法规体系。长期以来，除国家要求的人防工程建设规划、设计施工规范外，关于地下空间的所有权、使用权至地下空间开发规划、方针政策、经营管理等一系列问题基本上始终处于无法可依的状态，很大程度上影响了地下空间的发展进程。在城市地下空间开发利用的综合性立法方面，我国目前仅有一部综合性法规，即1997年建设部颁布实施的《城市地下空间开发利用管理规定》，属于国家部委层次行政规章，无论从内容深度或法律地位上都处于较低层次，缺乏足够的权威性，特别是对亟待明确的地下空间资源开发利用所涉及到的所有权、使用权和管理权等方面须作进一步的明晰界定[3]。同时，我国也没有对地下空间出台单项立法，造成了我国城市地下空间立法的空白，造成了城市管理中的一些问题。目前，无论是《人民防空法》、《城市地下空间开发利用管理规定》、《物权法》这些全国性法律法规，还是各地方颁布的地方性法规，虽然不同程度对空间资源的利用予以规定，但主要都是经济行政管理法律法规或地方法规，没有从根本上建立完整的空间法规体系，且层级较低，适用范围相对较窄，相对于我国空间利用的现状及未来发展的趋势，仍存在明显不足，阻碍空间利用的发展。

　　4.对策与建议

　　加快建设我国城市地下空间利用步伐，进行有效合理的科学规划，健全我国地下空间开发利用的法规体系，是应对当前土地资源紧张，规划建设资源节约型、环境友好型社会，促进社会主义事业科学发展的重要保障。如何更有效的开发利用地下空间，成为摆在我们面前的一个重大课题。地下空间的开发是一个具有全局性和普遍性的全国性工程，如果开发不慎，将会给我国的发展带来难以预料的问题，所以我们必须要认真对待地下空间开发。在管理上，我们要借鉴发达国家的成功经验及结合我国实际国情，开发出一套适合我国实际的规划和法规体系。在开发建设上可以采取以下几种方法：

　　4.1制定详细的规划和编制

　　由于地下空间资源的开发的高成本以及资源的稀缺性,其开发利用必须与城市结构相协调,以相对成熟的技术作为保障,依托有序的、系统化的综合开发与管理。地下空间的规划是指对我国地下空间进行合理详细的规定和计划[4]。《城市地下空间开发利用管理规定》中明确指出，城市地下空间规划是城市规划的重要组成部分，各级人民政府在组织编制城市总体规划时,应根据城市发展的需要,编制城市地下空间开发利用规划[5]。地下空间开发具有不可逆性的特征,进行地下空间开发时必须要进行详细、周密的规划针,对目前一些城市表现的管理无序问题，必须强化对地下空间的合理规划，在规划时，必须做好城市发展对地下空间的需求预测，地下空间的经济效益评价分析，制定地下发展的短期和长期规划，以促进合理合序的地下空间发展环境，使各部门能够得到有效协调，合理开发展地下空间。

　　4.2 循序渐进制定各项法规体系

　　城市是国家发展的根本，是国家经济的主要贡献力量，由于我国在地下空间开发过程的经验还不丰富，不可能在短时间内设计一套比较完善法规体系，必须在制定法规方面逐步开展，把现在社会当中显现的一些紧迫问题或与我国在实际发展中需完善的方面，制定有针对性的专项立法，从而保障我国地下空间的发展，待条件成熟，再逐步开展其它方面的立法，最后形成一套完整的地下空间法规体系。同时对一些重要的法律法规必须由国家立法，制定出城市地下空间的规范文件，形成一套的立法的原则，各个地方则根据自己的具体实际情况，有针对性的进行立法，但是不得与现行的法律法规有出处，在实践中摸索出一套真正适合自己发展的法规。

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