【分　 类】 化工与理学
【关 键 词】 水资源保护   河岸权   非点源污染   公众参与
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正文：

对于非点源污染，各国通常区分其不同来源而采取不同的处理方式。实际上，非点源污染主要是个法律上的概念。点源污染与非点源污染的主要区别在于法律是否对某类污染源采取了有效的控制方式。这一点从美国水资源污染控制法的历史可以看出。
美国国会在1972年的立法中从点源污染定义中排除了一些水污染源，但对于其他污染却未作规定。这些污染因此在排放许可之外，被称为非点源污染（non-point sources）。农业暴雨排放和灌溉退水就是排放许可要求中特别排除的。[20]目前，美国国会已在农业部提供研究项目资助来改善农业的径流污染管理。工业暴雨径流、市区雨水渠道以及其他污染并未在1972年的法律中明确说明。美国环保机构曾拒绝将市区和工业暴雨排放包括在国家污染减排机制中，但遭到环保组织的起诉。法院最终判决暴雨排放必须纳入许可机制中。[21]
到1970年代末和1980年代，大量的研究表明暴雨径流量是许多地方水质下降的重要原因。在1980年早期，环保机构开展了全国范围内市区径流项目（Nationwide Urban Runoff Program (NURP）来论证市区暴雨问题的程度。环保机构随后制定规范来实施暴雨许可，但遭到来自工业和市政的抵制。在1987年的水质法中，国会回应暴雨问题，要求工业暴雨排放和市政分流排污系统（municipal separate storm sewer systems；“MS4”）获得国家污染减排机制许可。农业排放的许可排除仍然继续，但国会在环保机构创设了非点源污染示范资助项目（nonpoint source pollution demonstration grant program）用以扩大研究和发展非点源污染控制和管理实践。
1987清洁水法修正案在第319节创设了非点源管理项目（Nonpoint Source Management Program）。该项目向州、领土和印第安部落提供资助，用以支持消减非点源污染的示范工程、技术转移、教育、培训、技术援助和相关活动。项目的资助资金从1999年开始平均超过20亿美元。[22]
此外，根据1987年水质法授权还创设了州净水循环基金（Clean Water State Revolving Fund ；CWSRF）。联邦政府向各州及波多黎各自治领各自的水循环资金提供资助，用于向地方政府的污水处理、非点源污染控制和河口保护提供财政支持。[23]该基金向地方市政提供的贷款低于市场利率。另外，根据1996年修改的《安全饮用水法案》，创设了“州饮用水循环基金（Drinking Water State Revolving Fund）”，以为改善饮用水体制的基础设施建设提供资金。该项目同时强调向小型和贫困社区提供资金，也向鼓励将防治污染作为确保饮用水安全的项目提供资金。
（2）经济激励手段
除上述控制非点源污染的方式，美国的许多州还采取经济激励政策来解决农业污染问题。近年来，农业的非点源污染成为危胁水资源的主要来源。但其在很大程度上又游离于清洁水法之外。该法仅要求大型的动物饲养场作为点源污染应取得排放许可。
2001年，马塞诸萨州开始征收杀虫剂税，并将税收用于提高系统的害虫防治工作。同年，俄克拉荷马州开始为家禽饲养农户提供经济激励，以使其将家禽的粪便出卖，避免其在水边处理。购买者可以申请每吨5美元的税收减免。
联邦清洁水法要求各州确定如果不能有效控制非点源污染，就无法达到水质标准的水资源。该法还要求详细列举造成污染的非点源，以及加强现有的控制非点源污染的项目。国家环保局与各州，通过州和州际水污染控制管理者的合作，在2000年发起了消减非点源污染的合作项目。他们设立了八个工作组，侧重于水域、农村、城市、财政、能力建设、信息转让、报告和监督等领域。该行动旨在帮助各州加强现有的项目实施，并为消减非点源污染提供最佳管理实践。一旦国家环保局批准一州的评估和项目，该州获得实施该项目的60%费用的联邦资助。[24]
在联邦层面，农业造成的水污染主要通过自愿参与“环保型农业激励项目”来实现。例如，美国于1988年开始实行的休耕保护计划（Conservation Reserve Program）旨在将受高度侵蚀的土地退出生产；1993年实行的湿地保护项目计划在30年内将农地转为湿地。这些项目都涉及到每年对农民补偿。2004年开始实施于新泽西州的休耕保护计划向农民支付10至15年的租金，以在河流两岸种植120平方公里的树木和草被。其目的是恢复生态功能以提高水质并为野生动物提供基本栖息地。[25]
由此可见，非点源污染的防治问题的确已成为目前世界各国水污染防治法的一个重点。对于多数发展中国家来说，由于使用农用化学制剂相对有限，目前非点源污染还没有点源污染来的严重。但是因为不断强调提高单位面积粮食产量来提高农民收入和粮食保障，农用化学制剂的使用可能在将来日益增多。这将进一步恶化水质状况，因为非点源污染的控制和管理非常困难且复杂，甚至发达国家如美国和日本也有类似经历。[26]
值得注意的是，用粮食生产生物燃料近几年发展势头迅猛。生物燃料的有效生产可以对有些国家的能源安全做出贡献，但需要社会和经济成本。其在某种程度上对水资源的保护会产生一定的影响，不仅体现在水量上，还表现为对水质的影响。生物燃料还将对许多其他自然资源和获得和使用方式产生深远影响，尤其是土地资源和水资源。如果生物燃料能够发展起来，用于燃料生产的农作物将需要越来越多的水。随着杀虫剂和化肥这些为提高农业生物燃料产量的化学制剂的使用，生产区域周围的水体将出现高度的非点源污染。相应的，生物燃料作物的生产和加工会对水量和水质产生影响。目前为止，很少有国家认真分析不断增长的生物燃料对水、土地和社会的影响，更没有制定适当的政策。[27]毫无疑问，生物燃料作物生产的发展必将加剧农业和工业水资源使用方面的竞争，同时，也会增加非点源污染防治的难度。
五、公众参与和公众意识：水资源保护的重要实施途径
在世界范围内，由于各国国民对于水资源的开发、利用和保护均欠缺足够的认识，因此，水资源保护能否取得成效，从根本上说依赖公众意识的提高。传统的观点认为，水资源如大气一样，任何人都有权自由地获取，不应受到任何限制；水资源是一种可再生的自然资源，取之不尽用之不竭；并且，水资源具有自我净化的能力。在这些认识下，水资源的保护长期以来一直未得到应有重视。近年来，世界上多数国家在水资源管理和保护方面的立法均规定，一方面水权属国家所有，个人享有使用水的权利，另一方面，通过立法、项目或资助计划，提高水资源保护的公众参与和公众意识。
1.公众参与
1987年的伊利诺斯州《地下水保护法》在公众参与方面的制度设计具有代表性。该法第5节(a)款规定：建立地下水咨询理事会。理事会应由州长官任命的9名公众担任，2名代表环境利益。2名代表工商业利益，1名代表农业利益，1名代表当地政府利益，1名作为区域规划机构的代表，1名代表公共用水供给，1名代表水井钻探工业。通过多数票选举一名主席，任期一年，理事会的成员任期三年。

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