森林是陆地生态系统的主体，是巨大的绿色宝库，是人类赖以生存的重要的自然资源。林业是一项重要的公益事业和基础产业，承担着生态建设和林产品供应的重要职责，做好林业工作意义十分重大。进入21世纪以来，我国非公有制林业得到迅猛发展。2003年中共中央 国务院《关于加快林业发展的决定》中指出：“放手发展非公有制林业，国家鼓励各种社会主体跨所有制、跨行业、跨地区投资发展林业。凡有能力的农户、城镇居民、科技人员、私营企业主、外国投资者、企事业单位和机关团体的干部职工等，都可单独或合伙参与林业开发，从事林业建设。要进一步明确非公有制林业的法律地位，切实落实“谁造谁有、合造共有”的政策。统一税费政策、资源利用政策和投融资政策，为各种林业经营主体创造公平竞争的环境。”这为我国非公有制林业的发展给予了政策的依据，据第六次全国森林资源清查结果显示，全国森林面积17490.92万公顷，森林蓄积124.56亿立方米。在现有的森林面积中，非公有制森林面积比例为20.32%，森林蓄积比例为6.77%。在现有的未成林造林地中，非公有制比例达41.14%[1]。根据第七次全国森林资源清查结果显示，全国森林面积19500.00万公顷，森林蓄积137.21亿立方米。全国森林资源第六次清查与第七次清查间隔五年内，中国森林资源呈现出六个重要变化，其中之一是个体经营面积的比例明显上升。随着集体林权制度改革的推进，有林地中个体经营的面积比例上升11.39个百分点，达到32.08%。个体经营的人工林、未成林造林地分别占全国的59.21%和68.51%。作为经营主体的农户已经成为我国林业建设的骨干力量。由此可知，目前我国非公有制林业的比重不断加大，我国已经把促进非公有制林业的发展作为我国林业发展的一项重要任务。如何才能更好地促进非公有制林业发展?笔者认为，对非公有制林业进行法律的调整和规制，用法律的手段保护非公有制林业经营者的合法权益，明确对非公有制林业进行法律管理应遵循的原则，是当前促进非公有制林业发展的重中之重。

　　二、非公有制林业法律管理的内涵解析

　　(一)非公有制林业概念的观点评述与界定

　　从产业的角度讲，林业包括第一产业的营林业、第二产业的林产加工业和木材制造业、第三产业的森林旅游及相关服务业等，因此其内涵非常丰富。基于此，理论界对非公有制林业概念的内涵和外延的认识差异较大。

　　目前，关于非公有制林业的概念比较有代表性的观点有以下几种：第一种观点认为，非公有制林业是相对于公有制林业而言，具体包括私有林业、个体所有林业、外商投资林业，以及混合所有制林业经济中除国有、集体所有林业以外的其它林业经济成份。[2] 这一观点是从公有制、非公有制的内涵和外延推导公有制林业和非公有制林业的定义。第二种观点认为，非公有制林业是指除国家所有制和集体所有制林业之外的其他林业形式，包括个体林业、私营林业和外资林业。[3] 这一观点是从非公有制林业的形式对非公有制林业进行的界定。第三种观点认为，非公有制林业是指社会主义市场经济条件下，林业的非国有国营的所有制形式和经营方式的总称，既包括所有权的非公有制林业经济体，也包括经营权的非公有制林业经济体。【4】这一观点是从非公有制林业所有权和经营权的角度对非公有制林业的判准。第四种观点认为，不同时期的非公有制林业内涵是不同的。近阶段，非公有制林业是指农民、城乡居民、科技人员、企事业单位、机关团体的干部职工和私营、外商等非公有制经济主体，以独资、合资、合作、特许等多种方式参与建设的市场化的林业，其特点是广泛吸纳各种民间资本投入林业建设及产业开发【5】。这一观点是对不同时期的非公有制林业进行的不同分析。第五种观点认为，非公有制林业应包括广义和狭义两种。广义的非公有制林业是从经济成分的角度，指建立在林地公有(包括国家和集体所有)基础上，在林地用途不变的前提下，除纯粹意义上的国有国营以外的一切有非公有经济成分参与的林业所有制形式的总称。狭义的非公有制林业是从产权的角度出发，是指建立在林地公有(包括国家和集体所有)基础上，在林地用途不变的前提下，由非公有制经济主体以承包、租赁等方式从林地所有者处获得林地使用权，并在林地使用权期限内依法对林木资源享有所有权的一种林业所有制形式。【6】。这一观点是从经济学中产权的角度对非公有制林业进行的解析。

　　以上观点都有其合理性，但以上观点均不是从法律的视角对非公有制林业进行的界定。从法律的视角而言，笔者认为，非公有制林业是指林地属于国家和集体所有，在林地用途不变的前提下，由非公有制林业主体以承包、租赁、合资等方式从林地所有者处获得林地使用权或者通过其它合理的流转方式取得林地使用权，并在林地使用权期限内依法对林木资源享有所有权的一种林业所有制形式。

　　从本质上说，非公有制林业，是相对公有制而言的，是建立在土地属于国家所有和集体所有的基础上，由个体、私营和外资经济利用森林和林木，依法获取收益，并依法自主处分其经营的森林和林木资产的一种林业经营方式，其最大的特点在于自主经营、自担风险。

　　从非公有制林业主体的构成上看，非公有制林业主体应当包括农户、城镇居民、私营企业主、外国投资者、企事业单位(包括部队和生产建设兵团)。

　　从非公有制林业的组织形式来看，非公有制林业涵盖个体、私营、合伙经济、混合经济中的公有制经济参股非控股、外资控股有限责任公司、股份有限公司和上市公司、国有民营以及其他形式的非公有制林业企业。在这些形式的非公有林业组织形式中，以个体林业、私营林业、股份制林业和外资林业的形式最多。个体林业是以劳动者的个人劳动为基础，林木归劳动者个人所有，从事生产和经营的私有制性质的林业;私营林业，是指林木作为企业的生产资料和其他资产归私人占有并以雇佣劳动关系为基础，以获取利润为目的的私有制性质的林业;股份制林业是指农户以林地和林木为出资方式进行入股，与其他个人或者单位成立经营林业的股份制公司，实现林业规模化经营的一种林业经营形式;外资林业是指中外合资企业、中外合作经营企业和外商独资企业的外资部分所从事经营的林业。

　　(二)非公有制林业法律管理的涵义和作用

　　管理是社会组织中，为了实现预期的目标，以人为中心进行的协调活动。一般而言，管理包括法律管理、行政管理、经济管理、教育管理和技术管理等。法律管理有广义和狭义之分。广义的法律管理是指通过立法、执法和司法活动对管理对象所进行的调整和规制。狭义的法律管理是指通过国家立法活动颁布的法律、行政法规、部门规章和地方性法规等规范性法律文件对管理对象所进行的法律调整和规制。

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