(三)城乡教师流动失衡的宏观之因——国家相关正式制度的缺失

　　城乡教师流动失衡的深层次原因是教师流动正式制度的缺失。“正式制度(也被成为硬制度)是人们有意识建立并确定的各种制度安排，具有强制性特征。”[3]新世纪以来，国家相关部门对我国城乡师资配置失衡问题前所未有地关注，将教师流动作为统筹教师资源、促进区域、城乡义务教育均衡发展的重要政策，并作出了相应的政策安排。2004年国务院批转了教育部《2003-2007年教育振兴行动计划》，《行动计划》提出要“积极引导和鼓励教师及其他具备教师资格的人员到乡村中小学任教，建立城镇中小学教师到乡村任教服务期制度”。 2005年教育部印发了《关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见》。此后在国家政策的宏观指导下，各地方城市政府部门出台了教师支援农村学校的规章制度。但这些政策安排对城乡教师流动的安排大多具有宣传鼓励和试验性质，缺乏统一的制度安排。由于在城乡教师流动问题上正式制度安排的缺失，导致教师流动缺乏应有的国家正式强制制度的约束，从而城乡教师流动持续表现为不合理的态势。因此，国家在转变观念的基础上进行制度的创新，根本改变中小学教师流动正式制度的缺失状态，才能实现教师的合理流动。

　　此外，与教师流动密切相关的系统的制度安排缺失也导致城乡教师合理流动遭遇阻力重重。城乡教师合理流动的实现是一项系统工程。在制度安排上，不仅涉及到要建立教师流动正式制度，也涉及到要建立相应的人事管理制度、工资制度、社会保障制度等。这客观上需要财政、人事、组织等多个部门与教育主管部门进行协作，建立保障教师流动的相应制度，疏通教师流动的通道。但现阶段由于还未有效地对教师流动的相关保障制度进行系统安排，致使教师流动深受制度性因素的束缚，遭遇重重阻力。

　　三、构建教师合理流动机制：实现教师合理流动的必由之路

　　《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》指出，教育公平是社会公平的重要基础。教师资源作为教育的基础性资源，能否得到合理有效的配置，直接关系教育公平和教育质量的提高。对教师资源进行合理有效配置，应依据教师合理流动所存在的制约因素，针对性地构建教师合理流动机制，以提高教育的整体质量实现教育的公平。

　　(一)尊重和实现教师的利益与发展——构建合理教师流动机制的起点

　　教师作为教育从业者虽然属于特殊的社会群体，承担着重大的社会责任和道德义务。但教师毕竟首先是社会中的个体存在，他们具有“经济人”和“理性人”特征，有具体的物质和精神的需求，有实现自我发展的意愿。合理教师流动机制的构建应以尊重和实现教师的利益与发展作为起点，通过教师流动的制度、体制、程序创新，促进教师流动的合理化，达到实现教师资源合理配置的目标。

　　1.改革完善城乡教师收入分配体制，为实现教师合理流动提供物质基础。当前，城乡教师在工资、福利以及社会保障等经济待遇差异是引起城乡教师流动失衡的直接原因。在工资制度上，我国城乡教师工资收入的“同工不同酬”以及农村教师工资收入缺乏有效保障问题长期存在。为改变这一现状，2009年国家开始在全国义务教育学校范围内实施绩效工资政策。这一政策的出台旨在统一城乡教师待遇，实行“同工同酬”———同级同类学校里同职称的教师收入相当，使农村教师待遇不低于城市教师。[4]这客观上为实现城乡教师的合理流动提供了有利条件。但城乡教师的收入差距不仅表现为显性工资收入的差距，还体现为各种隐性工作、生活福利的差距。因此，在实行教师流动的过程中，应充分考虑到城乡经济文化的差异，以津贴的形式给予流动到农村学校的教师以差异补偿。此外，教师的流动还会给教师产生额外的流动成本，也需要政府来进行经济补偿。在这一方面，日本的经验与做法值得效仿。日本实行教师全员流动，对参与流动的教师给予偏僻地区津贴、寒冷地区津贴、单身赴任津贴等进行补偿。[5]

　　2.创新学校的文化管理体制，为实现教师合理流动提供文化支撑。城乡教师流动不仅受经济因素制约，也受文化因素制约。在实行教师流动的过程中，教师要进入不同的学校，适应不同的学校文化环境和管理体制。教师对不同学校文化的适应与其现自我发展自我实现密切相关。正如学者刘平所指出的：“教师的学校文化生存状况与教师的职业发展之间存在着密切的关系，教师个体的文化认同和主体的文化归属感是影响教师流动的重要因素。无论是教师外流，还是教师回流，某种程度上是教师遭遇学校文化生存困境而进行抉择的行为。”[6]要解决教师流动过程中教师自我发展与文化环境的适应性问题，就需要创新学校的文化管理体制，为实现教师合理流动提供文化支撑。事实上尽管不同的学校文化具有不同的特色，但优良的学校文化具有一些共同的特性,即开放、民主、自由。因此，要消除教师在流动过程中的文化“不适感”，就应创新学校的管理文化体制，构筑开放、自由、民主的文化氛围和管理体制，提升教师对于学校的认同感和归属感。此外，学校应为以流动形式进入的教师提供教育培训，使其能尽快适应学校的文化环境，实现自身的生长与发展。

　　3.尊重教师的意愿和要求，为实现教师合理流动提供动力支持。人是从事生产实践活动的主体。生产实践活动的成果取决于人的主观能动性的发挥程度。实现城乡教师的合理流动，需要在流动机制的构建方面充分尊重教师的意愿和要求，惟其如此才可激发教师投入流动实践的主观能动性。如在日本，每年在实施教师流动之前，全体教师都要填写一份调查表，其中包括流动的意向，在充分尊重本人意愿的基础上，决定教师流动的人选。

　　(二)创建正式的城乡教师定期流动制度——构建教师合理流动机制的中心内容

　　从目前国内外教育理论和实践的探索来看，为实现师资均衡配置，促进教师合理流动主要有两种运行模式。一种是弱势地区补偿模式，如我国多个区县所采取的支教制度，即抽取一定比例的城市学校教师对教育薄弱的农村学校教育进行支援的教师流动模式。这种流动模式由于受流动教师比例小、流动时间短暂以及学校并未派出真正优秀教师进行交流等因素制约，导致流动活动基本上流于形式，并未真正改变城乡师资配置不均衡的状况。另一种是全员流动模式，如日本、韩国等实行的教师定期流动制度。教师定期流动制度是以制度的形式刚性地要求符合一定条件的教师在不同学校轮岗执教，以促进教师资源在一定范围内均衡配置的一种教育人事制度。[7]这种制度的实行合理配置了教师资源，保证了学校之间教育水平的均衡。“他山之石，可以攻玉”，我们应借鉴日本、韩国促进学校师资均衡配置的成功经验，通过建立教师定期流动制度，实行教师的全员流动，实现城乡教师资源配置的合理化、均衡化。

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