3.高校在预防和应对学生突发事件中的法律地位不明确

　　突发事件的一个显著特征就是“急”：骤然而至、始料未及。一旦发生了突发事件，就需要紧急启动应“急”处理机制，迅速采取各种应急措施，遏制紧急事态的扩张，并快速恢复公共秩序。[7]因此《突发事件应对法》第56条规定：“受到自然灾害危害或者发生事故灾难、公共卫生事件的单位，应当立即组织本单位应急救援队伍和工作人员营救受害人员，疏散、撤离、安置受到威胁的人员，控制危险源，标明危险区域，封锁危险场所，并采取其他防止危害扩大的必要措施，同时向所在地县级人民政府报告。”因此当高校发生了学生突发事件，采取相应的应急措施均是法律授权高校在紧急情况下行使的行政应急权。但是对于学生突发事件的预防程序中，高校处于什么法律地位并不是很明确，究竟是学校的内部管理还是履行法律授予的行政职权?现阶段理论界关于学生突发事件的预防，基本上是从高校管理理论的角度研究的。因此，要想完善高校学生突发事件应急法律制度，必须明确高校在处理突发事件的法律地位。

　　4.专门独立的高校突发事件管理机构缺失

　　高校内部，现行的应急管理组织多为临时性的松散组织(如学校负责人临时牵头形成的工作小组)。临时成立的工作小组在工作内容上和人员构成上不具有延续性，突发事件发生后，进入应急处置状态慢，难以形成一套成熟的应急处理操作方案。这些兼职人员往往对突发事件的预防和应对机制缺乏深入的研究，可能对高校新类型的突发事件，如心理问题、群体事件的处理缺乏专业性。由于缺乏常设性的高校突发事件预防与管理的专门机构，我们对于高校突发事件的预防能力大打折扣。[8]因此，要完善高校突发事件应急机制，需要在高校建立一个常设性的突发事件管理机构，而且需要有专职、专业人员进行日常管理，负责内部管理和外部联系。

　　5.高校在预防和应对各类学生突发事件中应享有的权利和承担的法律责任不明晰

　　尽管于2002年9月教育部颁行了《学生伤害事故处理办法》，但因其仅为部门规章，难以取得良好的法律效果。并且《学生伤害事故处理办法》仅仅针对的是伤害事故，并未涵盖所有类型的学生突发事件，而《教育法》、《民法通则》、《刑法》等也没有对学校突发事件的责任承担问题做出明确、系统的规定。如学校发生学生伤害事故、自然灾害、师生冲突事件、静坐等突发事件时，学校、个人及责任人应该各自承担什么责任，对因处理突发事件给学校造成损失的，应该通过什么途径予以弥补等等，这在法律上都还没有定论。

　　6.高校突发事件应急处置资金缺少保障

　　社会风险理论研究认为，现代社会是一个高风险社会，自然的、社会的(传统的和非传统的)等不可预测或难以预测的因素，使我们的社会运行和社会管理处于一种脆弱的“高风险”状态。各种“天灾”、“人祸”不可抗拒地改变着人类社会的文明形态。[9]因此，用于应对各类突发事件的资金应该列入国家、政府、学校等组织的常规预算。有备无患，以防不测，从容应对突发事件。

　　三、高校学生突发事件应急法律体系的完善

　　高校作为一个特殊性的群体，承担者培养国家建设人才的重任。据统计，全国大学生多达2000多万[10]。大学生们个个精力充沛、思想活跃，喜欢通过各种途径交流、学习和表达自己的观点，具有较强的民主意识、国家荣誉感。在这个信息化的时代，一句话、一件不经意的小事都有可能迅速演变成影响重大的高校学生突发事件。因此，对高校突发事件应急法律体系的完善就显得尤为重要了。下面，笔者就此提出如下几点建议：

　　(一)提高学生突发事件应急机制的法律位阶，国务院尽快出台《学生突发事件应急条例》

　　如前所述，高校学生突发事件除了具有突发性、危害性、公共性、需要应急处置性之外，还具有自身的特殊性，突发事件影响的主体特殊，队伍庞大，备受社会关注，突发事件的影响范围和危害程度具有扩张性。在教育改革进一步深化的今天，为维护社会的稳定，必须统一、规范这一群体的突发事件的应急处置机制。

　　(二)完善学生突发事件应急机制

　　1.明确高校在学生突发事件预防与应急机制中的地位，保障突发事件各方的权利。

　　在《学生突发事件应急条例》这一行政法规中，明确学校作为应对学生突发事件的被授权的组织。在学生突发事件的预防、监测和应急处理措施中承担着特定的行政职责，这种行政职责如不履行，将要承担一定的行政责任。这样一方面表明了《突发事件应对法》的真实意思，排出理论界和实务界的误解;另一方面能够强化学校在突发事件预防、监测中的责任，努力实现预防为主的立法宗旨。

　　在权利保障方面，明确学生在学校突发事件应急管理过程中的具有监督权、建议权，不服突发事件应急管理措施的救济权等。针对不同种类的突发事件，确定高校在应急管理中的各项权限范围，确保高校行政应急措施有法可依。此外，还应该强调，高校在应对突发事件过程中遭受的不必要的损失，根据现行法律可享有民法上或者国家赔偿法上的赔偿或者补偿请求权。

　　2.建立专门的学校突发事件应急管理机构

　　通过法律规定要求教育行政部门、各学校建立常设的、专门的突发事件应急管理机构。明确学校的专门的突发事件应急管理机构的职责，如负责学校突发事件的预案制定、应急知识培训和宣传，学生突发事件监测和风险评估、组织应急处置、安排协调学校内部管理。同时接受教育行政主管部门突发事件应急管理机构的指导、监督。对不履行相关预防、控制及应急处置义务的学校予以处罚。

　　3.要求学校将学生突发事件应急管理的资金列入的常规预算项目，保障应急资金。

　　将学生突发事件应急管理的资金列入学校的常规预算项目，这只是第一层次的应急管理经费保障。最终究竟由谁来承担这笔经费的问题，目前尚未讨论。按照《突发事件应对法》的规定，学校在处理自然灾害危害、事故灾难、公共卫生事件时，享有法律授予的行政应急权，进行应急处置措施实际上是履行一定公共行政管理职能，因此，国家应该承担一定的费用，可先由学校垫付，最后由政府专项经费支出。但是部分高校突发事件，则是由高校内部管理行为导致的，此时让国家承担此笔费用，有失公平。因此，可以考虑借鉴现行的环境风险责任险制度[11]，创设一种突发事件风险责任保险，分担高校在管理过程中遇到的风险。

　　4.完善信息报告、通报及公开制度

　　根据突发事件的级别、种类完善信息报告、通报制度，同时对于高校学生突发事件而言，更重要的是保障学生的知情权。根据突发事件的性质在不侵犯隐私权、名誉权的情况下，公开相关的突发事件预防的各种信息、调查和最后处置的结果。在保障学生知情权的情况下进行指导、教育和预防。

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