政府在将大学生因贫困上不了学的问题列为政策问题后，便对该问题进行研究以便制定出相关政策加以解决。政府本身因其财政所限已无力自己拨款解决此问题，而学生本身也因经济困难才无力才上学，在此种情况下，政府只能帮助贫困学生借到一笔学费，而商业银行作为办理贷款业务中最大、最重要的组织，便首先列入政府的考虑范围，但银行作为一企业，其本身就是追求利润最大化，在市场经济这一外部政策环境条件下，政府不可剥夺企业的利益，因此所贷之款须照常给银行利息，这样银行同样获益不会有所损失，为了减轻学生的负担，2000年时规定在校期间的利息一半由政府补贴。同时，政府考虑到国际社会上美国等一些国家也因为学费高对一些学生实行助学贷款政策。这样央行、教育部、财政部便联合制定了《关于国家助学贷款的管理规定(试行)》，该政策应该是政府在对各方利益主体的利益进行平衡，即进行“利益整合”[4]后制定出来的。而且该政策也符合罗尔斯在《正义论》提出的正义原则第二原则中的差别原则，即适合最少受惠者的最大利益原则;同时也符合卡普兰的“劣势者利益最大化原则”[5]，从成本收益分析方法来看，该政策可谓是以较小的成本获得了较大的收益，应该可以促进社会总体利益的增加，社会满意度的提高，是基于充分的因果关系基础上制定出来的。

　　三、我国助学贷款政策执行难的分析

　　对一个如此深受欢迎的政策，其执行为何如此困难哪?

　　我们首先对该政策执行的实际运作情况进行描述。现有政策其运作情况如下：欲借款学生到镇级或县级以上民政部门办理贫困证明，然后学校对已获证明的学生进行审核，银行对已经学校审核完毕的学生提供贷款，贷款人数规定一般为在校学生的20%，每生不得多于6000元。由此可以看出，该政策主要涉及银行、基层政府、学校、贫困学生等各方群体，笔者拟从该政策涉及的各方群体进行分析。

　　(一)银行

　　在该政策执行过程中之所以有如此巨大障碍的原因主要来自银行。大学生上学难的问题虽已成为共识，但助学贷款作为一项政策却是主要由政府制定的，未充分征求相关群体的意见，可以说该政策主要是一种自上而下的政策模式，今天政府出台政策，明天银行就得去执行，但维护教育公平是政府责任，而不是银行责任，因此该政策一出台便受到作为利益主体之一的银行的抵触。该政策政府虽以规章形式确定下来，但它对经办银行却用行政手段直接指定，虽然它贯彻物质利益原则，照给银行利息，并不损害银行利益，以便调动银行积极性、主动性，最终有效实现政策目标——“不让一个大学生因贫困失学”。但在市场经济体制这一政策外部环境下，以行政手段直接指定助学贷款的经办银行其合理性，甚至其合法性值得怀疑，而银行也从一开始就抵触该政策，成为抵触型客体，而同时银行又作为该政策的执行主体，在这种情况下该政策执行难也在情理之中。

　　在旧政策刚实行之时，银行就以“风险大，成本高”为由抵触该政策，2004年又以所谓“学生还贷违约率太高”为由而对学生停贷。但事实上学生的违约率并未如银行所说的那么高，中国农业银行贵州分行的调查显示，截至2004年8月，全省农行系统发放的助学贷款中，实际违约率仅为0.68% [6]。调查表明，就算在农行贷款的大多数学生还未进入还款期，这一数据可能比实际违约率小，但也不会偏离太多，更不太可能达到甚至超过20%。因此，助学贷款并不比银行其他贷款的风险大。而且在违约的学生当中也有相当部分是迫不得已的。例如，有些银行规定学生必须按月或按季度在指定的地方归还贷款，这对于大多数刚参加工作的毕业生而言无疑是沉重的负担，迫使一些学生不得不违约;有些是因为工行撤掉县里的分支机构无处还贷;有些是因为银行卡升级后省外就业的学生钱还不进去;有些是地方政府定向委培的学生回地方后暂没安排工作，有些则是因为工行不同意学生提前还款。中国工行贵阳中西支行2003年曾作过一次统计，结果表明贵阳中医学院的学生违约率高达95%以上，后经学校调查，真正恶意违约的不到5人，其余均是因为不合理的合同规定所致。2004年新政策对相关规定做了调整，该情况已有所缓解。

　　2004年新政策为了补偿银行的风险，规定按照高校当年贷款发生额的一定比例，由财政和高校各出资50%，建立“国家助学贷款风险补偿专项基金”。新政策同时还将经办银行由指定改为投标，使该政策更加适应市场经济体制。该政策可谓已将原有政策中的不合理、不合法因素尽量排除掉。

　　银行拒贷的另一个理由是助学贷款面对成千上万的学生，单笔金额小，贷款的运行成本太高，无利可图。但在新政策下，就目前国家助学贷款的利率水平，以及每笔贷款财政4年的全额贴息，加上稳定的数额不菲的风险补偿基金，再加该项贷款税收方面的优惠，银行不可能无利可图，更不可能亏本。要知，该政策已是国家经过利益整合，平衡各方利益主体之后制定的，其后又经过调整，其中运用了补贴等一系列政策工具调动银行积极性，已充分考虑了银行方的利益。

　　那为何银行在百般拒绝助学贷款的同时却热衷于放出风险更大的动辄上亿元的巨额贷款哪?这主要是因为在巨额贷款过程中，银行经办人员通常可以从中收受回扣，取得额外利益，其中绝大部分也就是通常所说的商业贿赂[7]，而助学贷款作为国家出台的一关乎国计民生的政策，在这一过程当中相关人员却不可能也不敢从中收取额外利益。在这种情况下，助学贷款也就损害了银行相关人员这一利益群体的利益。因此在助学贷款这一政策当中，政策制定者、贫困学生与银行经办人员便出现了利益冲突，在利益博弈当中，银行便千方百计以风险大，违约率高等各种理由拒绝执行助学贷款政策，以保护自己的利益不受侵害。

　　(二)基层政府、学校

　　从该政策的运作过程可以看出，在该政策的执行过程当中基层政府的职责主要是为贫困学生提供贫困证明，而因提供证明的民政部门的公务员与此并无直接的物质利害关系，而这些人作为政府部门的基层人员，以这些人的素质他们也很难将该政策与政府的存亡联系在一起，因此，在缺乏激励机制的情况下，加之工作人员有限，他们在提供证明的时候一般都是流于形式，很少有对学生的家庭经济情况做调查的。

　　学校在该政策当中是受益主体之一。在助学贷款实行之前，很多学校因学生无力交得起学费，而背负沉重的财政负担，有的连日常事项都很难运行。在实行助学贷款之后，学生的学费就有了着落，学校就不用背负沉重的负担，各项日常事项就能正常进行。因此，学校对该项政策是极力的拥护。在该项政策当中学校的职责主要是对持有贫困证明的学生进行审核，因为按规定接受助学贷款的学生只能占在校生的20%，而持有证明的学生一般却都大于此数，所以学校必须先对这些学生进行审核从中进行选择。但学校在审核当中，由于谁得到贷款对学校都一样，加之学校的工作人员也有限的原因，学校在进行审核中也多流于形式，大多是发表格让学生自行填写，根据理性经济人的假设，难保不会有学生对此弄虚作假，因此审核结果的准确性大打折扣，很多经济很困难的学生得不到贷款，而许多经济情况还过得去的学生，甚至家庭还挺富裕的学生反而得到贷款。另外，正如钱穆先生所言，中国自古就是一个讲人情、讲礼仪、讲人事而缺乏制度刚性约束的的社会;储安平先生也说，中国人好讲私情，不以理性而以感情驾驭一切，中国实是一个人情的社会，无论大事小事，若有人的关系，总会得到或多或少的方便[8]，在一个具有这样的传统文化的社会环境下，在这个审核的当中还出现学校老师明知学生的经济情况还很不错却因他们之间有一定的关系而仍将贷款名额给他从而占用其他学生名额的情况，审核结果的不可靠性就又增加了。

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