三是考评机制缺乏科学性，个人主观因素影响较大。考察是公务员晋升工作的第一个关键环节，知人才能做到善任。在我国公务员晋升制度中，对考察的内容、程序、范围、方式都作了相关的规定，但从实践来看，考察工作机制还不够科学。一方面标准不够系统、明确、具体，难以准确把握，考察材料往往是千人一面，个性特点不突出;另一方面范围还不够宽，一般仅限于工作范围内，基本是公务员在工作方面的表现以及在工作中的群众认可度，对公务员在工作范围以外的表现情况、交友情况则了解不多，由此得出的考察结论也不够全面，在实践中容易出现漏洞，程克杰、胡长青、王宝森、王怀忠之流“边腐边升”的现象就足以说明问题。除了考察之外，在晋升工作中，还存在人际关系浓重和非正当竞争的问题。在“以人治国”的政治背景下，领导者个人的意志高于一切，正常的组织程序和法律制度形同虚设，甚至有些政治制度的运作都受个别领导人的意志支配。在人事行政工作中，个人指定接班人，或因人设制，或因人改制，这些虽然是非常时期的产物，但是即使在今天，领导者的意志也可以产生相当大的作用。“由少数人来选人，在少数人中选人”的怪现象时有发生。有些领导不按程序办事，搞神秘化，搞临时动议，决定人选在前，授意考核在后，使干部考核流于形式;在选拔任用问题上不是从国家利益、人民利益出发，而是从个人私利出发，选拔自己的人;在公务员晋升问题上搞交易，你提拔我的人，我提拔你的人，收受贿赂，买官卖官等等。即使是正在全力推行的“竞争上岗”制度，由于没有一个明确的规定，什么样的岗位应该拿出来竞争，什么样的人可以参加竞争，约束太多，操作不规范，有时也会沦为领导排斥异己的“正当”手段，在这种氛围下，与领导关系的好坏往往成为了竞争成功的关键。

　　四是问责制执行问题颇多，监督惩罚手段乏力。在公务员晋升制度中，长久以来，由于法制观念淡薄，人治问题存在，使得监督和惩罚机制受到忽略。监督机关缺乏足够的权力，在用人失察产生严重后果后，惩罚制度又显得不够规范，缺乏问责制作为后盾，故而在公务员晋升过程中产生了诸多流弊。在我国传统的行政体制之下，政府及官员中存在的一些不良作风和陋习，一方面是历史上传统的“官本位”阴魂不散，不少官员对权力和责任的理解错位，行使权力、享受待遇天经地义，相应的义务和责任则是放之一旁，被质询、弹劾、甚至公开道歉、引咎辞职更是天方夜谭，除非是违法犯罪而受到法律惩处，否则不会也无需因失责而承担责任，因此责任意识淡薄，太平官、混事官仍大量存在，“功劳大家抢、过失人人推”成为普遍现象，职责不清、考核评估机制不健全，领导责任制往往是打官腔的“空话”;另一方面是行政体制内的干部能上不能下、官员任用主观性强、拉帮结派搞小圈子等陋习仍未绝根，过去干部任用实践中和制度设置上，标准不明确，方法不科学，可操作性不强。此外还存在着实际上的领导职务终身制。担任领导职务的公务员一般都不愿意从领导岗位上退下来，即使自己不胜任工作，只要不触犯法律，就一直坚持到退休。而一些领导同志“在解决干部‘下’的问题上，有的还存在‘官贵民贱’等封建落后观念，在调整不称职、不胜任现职干部上，迈不开步子，怕得罪人，怕伤感情，怕丢选票，怕影响工作，怕影响稳定。”[1](P7)这种状况严重影响了公务员的正常晋升，影响了公务员晋升机制应有的正激励和负激励的作用，也影响了公务员队伍的生机与活力。缺乏有效的责任制约机制和官员淘汰机制，就会导致无能庸才、腐败分子的爬到领导高层岗位上，损害公务员队伍在人民群众中的整体形象，削弱党和政府在人民群众中的威信和感召力、凝聚力。

　　三、新时期完善公务员晋升机制的建构措施

　　针对我国公务员晋升中存在的问题，要从根本上完善我国公务员的晋升机制，必须做到“古为今用，洋为中用”，既要做好借鉴吸收工作，又要“吸取其精华，剔除其糟粕”，既不能割裂现在公务员晋升机制同我国历史上的任官、选官制度，尤其不能割裂我们党在长期的革命和建设实践中所形成的富有自身特色的成功做法和经验，又不能割裂和西方公务员晋升制度(包括孙中山在南京任临时大总统时推行的文官晋升制度)，同时还必须结合目前我国的具体情况，从加强思想教育、推进制度建设、完善监督机制入手，有效防止和纠正选拔晋升上的不正之风，确保公务员晋升机制的健康发展。

　　一是借鉴西方发达国家的有益做法推进晋升制度改革。他山之石，可以攻玉。西方国家为了公务员职业生涯的发展，调动其积极性，提高工作效率，避免任人唯亲，对公务员的激励制度(考核、晋升、奖励、工资保险福利等)尤其是晋升制度进行了持续不断的改进，实现了从封闭结构逐步向开放结构过渡，升迁不受限制，其他系列人员可以直接进入公务员的行列;行政长官的绝对权力地位在逐步弱化，晋升中程序和规定的作用日益强化，在实践中推行了晋升工作公开、各类组织进行监督、审查、把关，行政长官仅限于最后在已经确定的很小范围内的候选人名单上的选定权;由重学历、重资历逐步转为重功绩;特别是晋升不仅依据现任职位上的绩效表现，更侧重潜力。西方国家的这些做法对我们有诸多启示，我国目前广泛推行了公开选拔和竞争上岗制度，坚持任人唯贤原则与社会化选拔机制的有机统一，拓宽了选人视野，广开了进贤之路，就是借鉴其晋升机制开放化的结果;我们提出并推行的“不惟资历学历注重政绩”的措施，也是对西方国家晋升重功绩的借鉴。同时，晋升方式的多元化，除晋升职务外开辟的第二通道，即晋升级别(非领导职级)，既进一步完善了公务员晋升的激励保障机制，有利于解决基层公务员职业发展空间相对狭小、职务晋升困难的突出问题，从而有助于弱化“官本位”思想，塑造公务员的公共精神，也是对西方国家弱化行政长官绝对权力地位的借鉴。在完善公务员晋升机制的过程中，积极推进政治体制改革，推进民主化进程，建设责任型政府，既是学习西方弱化主要领导权利的做法，也是对自身形象的提升。虽然我国不能学习西方资本主义国家实行“三权分立、多党政治和文官中立”，但必须保证行政权力公共性，更好地维护公共利益，服务社会公共事务，实现政府职能从管理型向服务型的转变。

　　二是从我国政治体制特点出发设计公务员晋升机制。公务员晋升机制改革必须与我国政治、经济、文化发展实际相符合，与我国社会主义市场经济发展和社会主义民主政治相适应。第一要与政府职能转变相吻合。随着市场在资源配置中基础性作用的充分发挥，政府必须转变自身职能，从对经济的微观管理转向进行宏观调节、市场监管和社会管理。因此，新一轮的机构改革，为了从根本上消除传统政府管理体制的机构臃肿、权力集中、人浮于事、效率低下、官僚主义等弊端，形成广纳群贤、人尽其才、能上能下、充满活力的用人机制，这为公务员制度的发展创造了更宽松的环境。第二要与党管干部原则相协调。中国共产党是我国社会主义建设事业的领导核心。党管干部是执政的中国共产党长期坚持的基本原则，是实现党的领导的重要组织保证。因此，在公务员晋升的实践中和制度设置上，要始终体现党的领导。一方面在干部晋升中要体现党的有关方针政策，另一方面要由党统筹指导公务员晋升工作，加强各级党委对公务员晋升工作的宏观管理和监督，由各级党委管理和推荐担任重要职务的公务员，加强各级行政机关领导班子建设，实现公务员晋升工作的科学化、民主化、制度化。第三要始终体现民主集中制原则。创设条件，使人民群众(包括单位的非领导公务员)和有关基层组织能够充分表达自己的意愿和主张，在此基础上由领导机关集中大家的意志和智慧，选拔那些业绩突出、群众公认的公务员担任各级领导职务，即组织和人民群众对公务员的晋升工作有表达自己意愿和主张的权利、途径，而且要体现在提拔人选的推荐、考察、任用等各个环节的全过程。各级领导机关在对各方面的意见进行集中时，按照法定的议事规则和决策程序办事，坚持民主基础上的集中和集中指导下的民主，两者不能偏废。第四要全面贯彻“革命化、年轻化、知识化、专业化”的方针。革命化就是要求干部具备坚定正确的政治方向，拥护党的基本路线，全心全意为人民服务;年轻化就是要求干部队伍年富力强，保持不断开拓创新的旺盛活力;知识化就是要求具有较高的科学文化知识，能够担负领导实现社会主义现代化建设的重任;专业化就是要求干部掌握本行业的专门知识，具备业务管理和组织领导能力。坚持“四化”原则，既要坚持政治标准，又要坚持业务标准，还要把革命化放在首位，在此基础上加大培养选拔优秀的年轻公务员的力度，重视公务员的专业知识和领导能力，使各级领导班子保持活力。

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