四是公选、竞岗和“双梯制”的形成，优化了公务员晋升的激励环境。“公开选拔”与“竞争上岗”己经被法定为公务员晋升的方式，从根本上突破了传统委任制的提拔模式。《公务员法》规定：“机关内设机构厅局级正职以下领导职务出现空缺时，可以在本机关或者本系统内通过竞争上岗的方式，产生任职人选。”“厅局级正职以下领导职务或者副调研员以上及其它相当职务层次的非领导职务出现空缺，可以面向社会公开选拔，产生任职人选。”[2]这一晋升方式的推行，实现了坚持党管干部原则与群众路线的有机统一，保证了群众的知情权、参与权、选择权、监督权;实现了坚持德才兼备用人标准与科学全面客观评价方法的有机统一，有效地避免了个人主观因素的影响，防止少数人在少数人中选人的现象，形成“不拘一格降人才”生动局面;实现了坚持任人唯贤的原则与社会化选拔机制的有机统一，拓宽了选人视野，广开了进贤之路。同时，还开辟了职级晋升的第二通道，有利于调动基层公务员的积极性。特别是在现行制度下，公务员的待遇(包括工资、住房、医疗、交通等)与职务挂钩，职务是经济待遇的基础和保证，而领导职数又十分有限，千军万马挤职务提升这座“独木桥”，甚至出现了买官卖官、跑官要官、不择手段等现象，严重损坏了党和政府的形象。《公务员法》确定了职务与级别的对应关系，构建了公务员“职务晋升”与“职级晋升”的“双梯制”，[3]开辟了公务员晋升的第二通道，进一步完善了公务员晋升的激励保障机制，解决了基层公务员职业发展空间相对狭小、职务晋升困难的突出问题，有助于弱化“官本位”思想，塑造公务员的公共精神，促进中国政府的改革从管理型向服务型职能的转变。

　　五是责任追究上升为法律制度，发展了传统监督制约的程序和手段。激励是激发人的动机，诱导人的行为，使其产生一种内在的动力朝着所期望的目标努力的过程。激励的方法有很多种，从内容上可分为物质激励和精神激励，从性质上可分为正激励和负激励，从对象上可分为内激励和外激励。正激励就是当一个人的行为符合社会的需要时，通过奖赏的方式来鼓励这种行为，以达到持续和发扬这种行为的目的;负激励则相反，就是当一个人的行为不符合社会的需要时，通过制裁的方式来抑制这种行为，以达到减少或消除这种行为的目的。正激励与负激励作为激励的两种不同性质、类型的激励，目的都是要对人的行为进行强化，不同之处在于二者的取向相反。正激励起正强化的作用，是对行为的肯定;负激励则起负强化的作用，是对行为的否定。《公务员法》废除了仅依靠领导干部自觉自律的观念，首次以法律形式将“引咎辞职”、“责令辞职”、“罢免职务”等负激励手段引入公务员管理，强化了对公务员的监督约束。“领导成员因工作严重失误、失职造成重大损失或者恶劣社会影响的，或者对重大事故负有领导责任的，应当引咎辞去领导职务。领导成员应当引咎辞职或者因其它原因不再适合担任现任领导职务，本人不提出辞职的，应当责令其辞去领导职务。”[4]这是公务员监督约束机制的重大突破，强化了对政府官员的问责制，将责任追究制度上升为公务员管理的一项基本法律制度，这充分体现了民主执政发展趋势。

　　二、现行公务员晋升机制实践中存在的主要问题

　　现行的公务员晋升机制，是对历史和现实正反两方面的科学总结，是历史经验和改革开放以来新鲜经验的结晶和升华。长期以来，在我国革命和建设的实践中，我党通过对历史上官吏任使传统的总结，同时借鉴西方的文官制度、公务员制度，结合工作实际经过长期摸索，在干部管理制度(包括干部提拔晋升)方面，逐步形成了一些好的制度与传统。在此基础上推行的公务员晋升机制，虽然较之于传统的干部提拔方式已有了长足性进步，但仍然存在很多缺陷，如制度构建还不够完善，实际运行还不够顺畅等。正如曾庆红同志所说的：“干部人事制度和干部人事工作还存在不少问题。有些地方用人上的不正之风和腐败现象禁而不止，甚至有愈演愈烈之势。在一些地方，个人或少数人说了算，封官许愿、拉帮结伙、任人唯亲的现象相当严重;跑官要官、买官卖官、造假骗官，甚至害命谋官的现象，触目惊心、发人深省。”[1]概括起来，主要表现在以下几个方面：

　　一是传统文化烙印较深，“官本位”观念比较严重。在中国人的传统观念中，当公务员就是为了当官，当官的追求一旦实现，可以取得个人及家庭在经济上的最大收益和社会上的崇高地位。我国传统文化就有“学而优则仕”等思想，“士农工商”、“三教九流”的等级排列几千年来深刻的影响着人民群众的观念，“权力中心”的观点在中国人的思想深处根深蒂固。受传统仕官文化的影响，“官本位”成为了相当一部分公务员评判人生价值的坐标，许多公务员都把“为官”视为最大追求。晋升对于公务员来说确实是最好的奖赏，既荣耀又实惠，职位或级别的提升就意味着待遇的改善以及更大的责任和成就，带来的不仅是更大的权力、更高的地位、巨大的荣耀，同时还有许多其它的实际利益。现行制度中职务经济利益(如薪酬、用车、住房、通信费等)直接挂钩，加上关键岗位往往有掌控人权、财权和物权的利益含量，因此，晋升成了公务员最重要的激励手段。尽管改革开放拓宽了可供个人追求的利益途径，价值多元化的倾向也日益明显，但传统文化在个体心理上已打上了深深的烙印。但是，尽管晋升对大多数公务员来说是最具吸引力、最具激励效果的管理手段，但如制度安排不当，晋升的激励效果就会大打折扣，甚至产生负效应。如果公务员晋升机会多、缺乏竞争压力，公务员提高自己、努力工作的动力就不足，激励效果就不明显;反之，如果晋升机会过少，即使努力工作也难以得到升迁，激励的功能就得不到体现。因此，在公务员的晋升制度中，领导职务少于非领导职务，高级职务少于低级职务，而每个公务员都有追求较高级职务的需要，这种职务设置的有限性和个人需要形成了矛盾，导致公务员的期望大于现实，容易产生较多的目标受挫，影响公务员晋升制度激励功能的发挥。

　　二是传统晋升制度惯性依然，实践中潜规则仍大有市场。潜规则是在长期的交往中无意识地形成的一种隐藏式的办事规则，运行于社会的方方面面。在中国数千年传统文化的积淀下，形成了“人治大于法治”，“人情、面子大于法”的习俗。我国在公务员晋升方面出现的问题上很大程度上就归因于“潜规则”的泛滥、官场生态严重恶化，扭曲了红头文件和规范制度的执行，使得不规范晋升成为一种习惯。虽然公务员法对公务员的晋升有一系列的程序保障，但是在程序运行中仍可以人为操控，似乎合乎程序规则，但实际上出现了用人过程中的“潜规则”。行贿者通过金钱拨动权杖，可以名正言顺地在某些领导的“职权范围内”、无懈可击的“正常程序”下实现晋升目标，不显山不露水地完成了一笔笔肮脏的权钱交易。公务员提拔晋升的标准为德、能、勤、绩、廉五个方面，以德为第一考量标准，这本无可厚非，然而在实际操作过程中，往往以上级领导的好恶为评判标准，缺少明确的客观标准和统一的具体细则，这样，公务员晋升过程中的不正之风就难以避免，于是潜规则大行其道，暗箱操作、裙带之风日盛，帮派主义严重。据笔者了解，在各级党政机关中，最终能给(或摘)乌纱帽的只有四人，就是书记、分管组织的副书记、组织部长和分管人事的组织部副部长，而权力往往最后集中到书记一人手中。现在又有的省、市书记直接兼人大主任、副书记兼纪律检查委员会书记，监察权被党委权力兼掉了，起不到什么监察作用。权力的高度集中，就很容易产生人事制度上的腐败现象。加之政绩的考核不是以替民众办实事、好事为政绩、以民众的满意程度为评价标准，而是以完成上级党政部门下达的各种高指标为政绩，以上级部门的检查结果为判断标准，于是浮夸、虚报、弄虚作假的现象随之而起，“礼尚往来”、权钱交易、权色交易、人情关系很容易侵入组织人事领域，导致向无序晋升的方向发展。这样一来，私人关系就不可避免地侵入到组织人事领域，一方面，下级升迁完全取决于上级主管个人的意志，故下属官员为求升迁，就会很自然地揣摩上面的喜好行事，善于奉迎者可以轻松获得上级赐予的权力地位;另一方面，上级官员往往倾向于选拔自己信任的人，以此来巩固自己的权势地位与私利，并通过下级官员的回报来获得对自己的支持。当这种上下级之间约定俗成的恩赐回报关系在官场上反复出现，并且由各级官员在自己势力范围内不断向下延伸与复制，就会形成越来越庞大的关系网络。通过这套潜规则约定俗成，不断模式化，形成私人关系上的利益与共的关系，在官员内部形成了牢不可破的“庇护网”，双方都可以在这一庇护网络确定的不成文的游戏潜规则内，互相提携，一损俱损，一荣俱荣，各得其所，这也就是为什么现在晋升中腐败“窝案不断”的关键所在了。

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