(二)利害关系人权利的明确化——法律救济的基础

　　利害关系人权利的明确化是有关确定规划行为的行政诉讼程序得以启动的关键。它所解决的是何种条件下利害关系人有权提请法院介入规划的合法性审查。

　　1、规划撤消请求权——确定规划程序参与权的转换

　　规划的特性决定了与规划有关的利害关系人的权益保障主要借助于程序公正得以实现，因此，程序权利构成规划利害关系人权利的核心。而起诉权则是利害关系人该项权利得以实现的保障。因此，利害关系人参与规划，享有“排除违法规划请求权”，以及由此产生的起诉权，虽然性质有所不同，但其实质是相同的。正如施瓦茨所言：“谁有权利到行政机关受审讯的问题与谁有资格请求对行政行为进行司法复审的问题密切相关。作为一般原则，谁有权利到行政机关受审讯，谁就应当有资格诉诸司法复审，反之亦然……”[12]，区别仅在于前者体现出行政法所确定的保护范围，后者则是实现这种法律保护的诉权保障。

　　程序参与权与起诉权之间的关联性使得行政程序法在确定何种利害关系人具有提出异议，参与规划确定的权利时，附带地对起诉资格作出了限定。因此，行政程序立法时必须对这一具有关联后果的问题给予妥善处理，一方面，尽可能地赋予相关利害关系人平等参与规划确定程序的权利，以保障规划对相关利益作出合理的权衡;另一方面，应当将规划参与人的范围给予相对地确定，以防止因参与人利益的分散带来规划效率低下等弊端。

　　2、规划执行请求权——规划形成效果的体现

　　规划执行请求权的目的在于保障规划的遵守和执行，防止行政机关采取违反规划的行为。从法律性质而言，确定规划行为属于权利形成性行政行为，规划一经法定程序得以确定，则具有权利形成的法律效果，即确定规划法律关系主体之间的权利、义务关系的效果。具体而言，规划所确定的义务包含积极的作为义务与消极的不作为义务。消极不作为的义务具有对世性，它要求任何人不得采取妨碍规划执行的行为;积极作为的义务具有特定性，它要求相关义务人必须以积极作为的方式履行义务。权利人可根据具体情形要求义务人履行义务，以保障规划目标的实现。

　　3、规划存续请求权——规划稳定性的保障

　　规划存续请求权的目的在于维持规划的稳定性，防止随意变更、废止已生效的规划。这种请求权具有以下特点：

　　(1)规划存续请求权的有限性

　　从规划的政策性、时效性的需要出发，“原则上不承认一般的规划存续请求权，否则，个人的信赖利益就会始终优先于变更规划的公共利益，……”[13]因此，规划的存续请求权只能在非常有限的范围内存在，原则上规划确定机关有权根据情势变更的需要，对特定的规划进行调整，包括变更与废止。

　　(2)以程序规制的方式协调规划稳定性与变动性之间的冲突

　　规划的技术性、灵活性决定了规划稳定的相对性，但这种灵活与变动并不等于朝令夕改。规划的制定是出于公共利益，同样，规划的变更与废止也必须出于公益需求，必须建立于各种利益、矛盾合理权衡的基础上。因此，对于规划的变更与废止，需要与规划确定同样的程序规制，以协调规划稳定性与变动性之间的冲突。因此，为维护规划的稳定性，利害关系人更多行使的是“排除违法变更、废止请求权”，而非存续请求权。

　　4、过渡与补救措施请求权——信赖保护的体现

　　规划作为政府干预的一种方式，是诸多利益权衡、选择的结果，既然是权衡和选择，必然存在着重大利益与微小利益的冲突，必然存在着一种利益的维护和另一种利益的牺牲。过渡与补救措施请求权存在的目的在于平衡、消除因规划的确定、实施以及变更、废止所带来的不利影响。该项请求权要求行政机关决定废止或者变更行政规划时，应当采取相应的过渡与补救措施。具体包括：

　　(1)因规划的确定与实施对相对人造成损失的，相对人拥有设置防护措施或适当金钱补偿请求权。

　　对于补救措施请求权，德国《联邦行政程序法》规定：“规划确定之后发生不可预见的影响，或者依规划确定之设施影响他人权利的，关系人可请求行政机关设置防护措施，使其免受损失。规划确定机关应当以决定形式命令规划拟定主体承担上述义务。该措施或设施不适当或与规划不一致的，关系人有权要求给予适当的金钱补偿”。在我国行政程序法中明确利害关系人的此项权利，是完善行政规划救济体系的一项重要内容。

　　(2)因规划的废止与变更对相对人造成损失的，相对人拥有过渡与补救措施请求权

　　一方面，规划的意义和目的在于鼓励、引导，甚至限定相对人以特定的方式进行处置和行为，以实现规划的目标，这一功能的发挥取决于相对人对规划存续效力的信赖;另一方面，规划具有很强的现实性，具体条件的变化可能会导致继续执行原规划没有任何意义甚至违反目的，因此及时调整规划也是最终实现规划目标的体现。由此就产生了规划的稳定性与变动性之间的冲突，以及如何分担因规划变更和废止而产生的风险等问题。

　　补救和过渡措施的目的就是为了在变更或者废止已确定的规划同时，考虑利害关系人的权益，为利害关系人适应新的情况，提供调整的时间和条件，并对规划中断而给因信赖该规划付之行动者造成的损害给予补偿。参照我国国家赔偿法的有关规定，补偿请求权的行使应当具备以下条件：原规划已经确定生效;因情势变更的需要，变更、废止原规划的内容;该变更、废止行为对利害关系人造成实际财产损失。

　　(三)规划裁量与司法审查的协调

　　由于行政规划高度技术性、政策性等特征决定了立法技术上诸多“规划裁量”的存在，决定了法院只能审查行政机关在行使规划权衡自由时是否遵守了法定的形式和实质界限。

　　1、程序合法性审查——形式审查

　　规划是一个利益权衡的过程，“作为一种作出决定的方法，利益权衡具有复杂的结果，在使用这种方法时必须有意识地分阶段地进行，具体可以分为查明有关的法律问题、进行价值判断、进行权衡等阶段。……”[14]因此，规划确定机关的任务是在收集整理利益权衡材料的基础上，按照利益权衡规则，对任何与权衡有关的利益根据法律规定和现实状况客观地进行轻重缓急方面的斟酌，以实现利益的最大化。所谓权衡必然具有一定程度的主观性，法律无法对权衡的标准作出具体量化的规定，加之，规划领域往往涉及许多专业技术，这使得确定规划行为同其他行政行为相比需要更多的裁量空间，也使得程序的明确化、法治化在行政规划的法律规制中占据着十分重要的地位。因此，对确定规划行为是否遵循法定程序成为法院审查的核心内容。如：是否经过法定的确定程序;是否履行了规划确定程序的相关义务;专家委员会的构成是否合法等等。

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