内容提要：过程与结果的双重性以及阶段性是行政规划作为一个学理概念的两大特点，这决定了理论研究必须立足于动态的行为与静态的结果两个方面进行分析，从而对其性质给予科学界定与归类。同时，规划的特性使得有关行政规划的法律规制应当以动态的行为和过程为对象，因此，程序法治化成为规划法治化的核心，这也决定了有关规划的行政诉讼中应当以利害关系人的程序权利救济为核心，以平衡规划裁量与规划合法为裁判的基点。

　　关键词：行政规划 定性 程序法治 规划裁量

　　现代社会关系的日益复杂以及社会公共资源的有限性，使得政府在维护公共秩序的同时，扮演着公共服务的提供者、社会资源的分配者与社会发展的引导者的角色。“……为达成前述任务，政府必须就有限之资源做合理有效之分配运用、拟定规划，就达成该目的有关之方法、步骤或措施，预为设计与规划。”[1]由此产生了规划这种特殊的行政方式。规划手段的作用主要在于合理地分配可以利用的人力、物力资源，科学地选择，并设定在一定的时间内能够实现的行政目标，通过相应的协商程序，调整、综合不同领域、不同部门的行政政策，以达到协调一致。

　　一、行政规划之特征分析

　　行政规划作为一种新兴的行政手段，以其适用范围的广泛性、功能的综合性引起理论界的关注。目前，行政法学界均将行政规划界定为目标的确定行为，如“行政规划是指行政权为了一定的公共目的而设定目标，综合地提出实现该目标的手段的活动。”[2]行政规划是“行政机关为了在未来一定期间内达到特定行政目的，或实现某种行政理想，就采行之步骤与方法所为规划与设计之行为”[3]根据上述界定，行政规划具有以下特征：

　　(一)行为与结果的双重性

　　从语言学的角度而言，规划行为与规划是不同的，规划行为是以制定规划为目标的行为，而规划则体现为特定的目标与具体实施方式，是规划行为的结果。虽然，上述概念对行政规划的界定均立足于动态的行为，但在实际使用中行政规划一词却包含着行为与结果的双重意义。这种双重性直接影响着理论研究与相应的法律规制。其中有关行政规划的分类、定性以及效力研究均须立足于结果，研究静态意义上的规划;而法律规制则应侧重于动态的行为，以行为过程作为规制的对象。

　　(二)阶段性

　　同一般的具体行政行为不同的是，行政规划“不是将普遍抽象的法律规范涵摄到具体的要件事实，而是利益权衡、信息处理、方向确定、手段选择的综合过程”[4]。对于一个过程性行为而言，阶段与步骤是其核心，因此，法律对行政规划的规制主要体现，将该过程划分为不同的阶段，并进行相应的程序规制。如德国行政程序法将行政规划的确定程序主要分为五个步骤：拟定规划的提出;拟定规划的公开与异议的提出;预告听证期日;听证的进行;确定规划的裁决，并对每一个环节设计了相应的程序性义务。

　　(三)法律性质的非确定性

　　非确定性是行政规划法律性质的特别之处，形成这种非确定性的原因在于：

　　1、行政规划具有规制、引导其他行政行为的准立法属性

　　从法律效果而言，行政规划不同于其他行政行为。表现为“行政规划，虽然也有和行政手段相提并论的，但是，和这些手段是不同层次的观念。行政规划是先行于这些手段的适用、实施而规定的，使该适用、实施成为有规划的适用、实施的手段。”[5]这意味着行政规划具有先行性与引导性，即具有引导其他行政行为，甚至引导立法行为的功能。这使得行政规划在一定程度上具备了准立法的属性，因此，产生将其视为行政立法还是行政处分的定性问题。

　　2、行政规划具有抽象与具体相结合的的双重属性

　　行政规划作为一种特殊的行政行为，发挥着统一各项行政政策，并确定实施标准的作用，具有与行政立法相通的一面。但是，与立法规范所采用的一般性假设命题式的抽象规定不同，行政规划并非使用“要件+法律效果”，即设定一定的事实要件，并规定相应法律效果的行为方式。而是基于现实情况，针对具体事宜所作的目标，以及实施手段、步骤的设计。因而具有抽象与具体相结合的双重属性。

　　3、行政规划表现形式的多样化

　　实践中，行政规划的表现形式呈现多样化。有的表现为规范性文件;有的表现为行政处分;有的则表现为内部行政规则。不同形式的行政规划具有不同的法律效力，从而造成法律性质的复杂性。

　　二、建立于类型化基础上的定性分析

　　表现形式的多样化是造成行政规划法律性质非确定、不统一的原因之一。因此，在类型化的基础上，对其进行定性分析具有重要意义。

　　1、资讯性规划的性质分析

　　资讯性规划又称建议性规划或指导性规划，这是一种提供资讯、判断、预测等讯息，以供公众参考的规划。这种规划仅仅是一种资讯或消息的供给，并不具有法律约束力。如：2010年远景目标及实施纲要、西部开发战略、国民经济与社会发展五年纲要等等。这种规划被视为事实行为，它与日本行政法上的行政指导在效力上有某种程度的类似性。

　　2、影响性规划的性质分析

　　影响性规划在德国被称为“调控性规划”，这种规划虽然不具有法律上的约束力，但一经对外宣示公开以后，即具有一定事实上的影响。“行政机关藉著规划之颁订，期翼能影响人民自行采行符合规划目的之行为。故是一种诱导性之规划。”[6]这种类型的规划并不通过命令和强制的手段，而是通过对符合规划行为的刺激(如补贴、税收优惠、改善道路等基本设施、划定工业区)，或者通告违反规划行为的不利后果(如税收负担)来实施。这种规划与资讯性规划的界限并非泾渭分明，某些情况下，一个资讯性规划成熟后，可以转化为影响性规划，因此，其法律性质难以界定。

　　界定影响性规划的性质首先应当考虑的因素是该规划是否作出具有约束力的意思表示。如果是单纯的目的宣示，则为事实行为;如果是具有约束力的意思表示(如税收优惠的承诺)，则应当是法律行为，对行政机关与相对人产生一定的约束力。

　　3、约束性规划的性质分析

　　约束性规划又称强制性规划或指令性规划。这种规划对其所涉及的对象具有约束力，并以强制力为后盾(如城市总体规划)。这种规划始终是法律研究关注的重点，确定这种规划的性质必须作如下考量：其一、是否具有外部效果，如果规划的约束力对象只是行政机关内部人员，应当视为具有内部效果的规划;如果规划对外部相对人的权益产生影响，则是具有外部约束力的规划。其二、是否具有直接法律效果，即规划是否对相对人的权益产生直接的法律效果。

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