根据上述分析可见，不同类型的行政规划具有不同的法律性质，具体图示如下：

　　行政规范性文件

　　约束性规划 无法归类的约束性规划

　　具体行政行为(确定规划裁决行为)

没有约束力的目标宣示(事实行为)

　　影响性规划 中间类型

　　有自我约束意愿的宣示(公法上的承诺)

资讯性规划 事实行为

　　三、行政规划的法律规制

　　规划的规范与引导功能使得诸多行政手段必须服从于规划的规制，“正如人们一般所说的‘根据规划的行政’、‘冠以规划之名的法律’、‘(对法律的)规划的优越’等，有可能使法治主义徒具形式。”[7]因此，行政规划的法治化是行政法治不可或缺的内容。结合行政规划的特殊性，实现行政规划法治化必须关注法律规范的确定性与行政规划的灵活性之间的冲突与协调问题，因此，在行政规划的法律规制上，凸现出如下特点：

　　(一)以组织法上的规制作为行为依据

　　为防止行政规划制定的任意，法治原则首先要求任何规划的制定必须具有组织法上的根据，符合有关规划的一般授权性规定。至于规划的具体内容，则应当依照其目的与性质，通过作用法设置疏密程度不同的规制。

　　(二)规划裁量权导致实体规制的原则化

　　由于行政规划大都涉及特定的专业领域，具有很强的专业性与政策性，这使得规划行为需要更多的灵活性与裁量空间，因此，德国行政法学将行政规划的实体规制限定于相对原则的范围，并提出四个层面的理论，即规划的法律正当性、遵守前置的程序和规划、遵守法律的强制性规定或者指导利益权衡的法律规定。[8]这种原则性的规定并未对规划内容的形成作出实质要求，目的在于保障规划裁量权，反映了规划行为在实体规制方面的特殊需求。

　　(三)以程序法治化作为行政规划法治化的核心

　　对于规划行为而言，即使法律就目标、根据、规划制定应当考虑的相关因素均作出较为严格的限制，依然应承认规划的制定者对具体内容的形成拥有广泛的裁量权，严格意义上的实体规制不利于规划的形成，因此，从程序规制出发，通过公开、民主等程序设计，保障各利害关系人平等的参与权，实现行政规划内容的公正化，提高规划的稳定性、安定性成为规划法治化的核心。

　　1、以动态的行为和过程作为规制的对象

　　行政规划具有过程与结果的双重意义。一方面，作为结果的行政规划，因其性质的复杂化，无法给予统一定性和法律规制。而作为过程与行为的行政规划，具有诸多共性，可划分出统一的阶段与步骤。这使得行政程序法将行政规划作为一类行政行为(即确定规划行为)加以规制成为可能，也决定了行政规划法律规制的核心应当在于动态的行为和过程。

　　2、以“最低标准”作为程序规制的原则

　　由于行政规划适用范围的广泛以及类型的多样，不同规划的程序侧重点也应有所偏重，但核心程序应当包括拟定(选定)、公开(发布)、确定(核定)以及实施与变更几个方面。行政程序法对确定规划的程序性规定应当以上述核心程序为基础，“符合行政程序法系以‘最低限度之程序保障规范为原则’……”[9]。

　　3、明确行政程序法的普通法与补充法地位

　　鉴于行政规划适用范围与类型的复杂性，行政程序法对规划行为的程序规制只能作一般性规范，这意味着行政程序法具有普通法与补充法的性质和功能。当其他法律对特定的行政规划程序作出不同于行政程序法规定的情况时，应当具有优先适用的效力。以适应不同领域、不同性质、不同类型的行政规划对程序规范的特定需要。

　　四、有关行政规划的司法救济

　　法治的实质内涵在于立法的事先规范，司法的事后救济。因此，行政规划行为能否实现法治化，应当结合规划行为的自身特点，从立法规制与司法监督两个方面来考量。

　　(一)确定规划行为的定性及程序明确化——司法救济的前提

　　从诉讼理论而言，法院对具体个案的介入，是通过合法性审查来控制行政权的行使。在行政规划法制尚不完善的我国，立法的空白与漏洞使得这种控制几乎难以实现，同时，规划的自身特点决定了规划裁量在规划内容的形成中具有十分重要的地位，司法权必须尊重行政权的专业判断和属于规划裁量范围的决定。因此，结合我国目前行政诉讼的相关理论，要实现司法权对规划行为的法律监督，首先必须解决以下问题。

　　1、确定规划行为的定性——可诉性的需要

　　(1)有关规划行为可诉性的争议

　　就规划行为而言，可诉性一直是行政法学争论的焦点之一。在德国行政法学中，曾有过关于行政规划究竟是行政处分还是行政立法的论争。在日本，法院的判例长期以来一直认为，“规划不过是事业的一种蓝图，以公告事业规划对国民加以限制，仅停留在法律赋予规划的一种附带性效果，而不是对特定个人的具体处分。因此，争讼该规划自体，缺乏争讼的成熟性乃至具体的案件性。”[10]主要分歧在于：规划对利害关系人所形成的拘束是一种法律效果还是附随效果;规划行为效力范围是否特定。根据我国行政诉讼法的规定，针对特定相对人所为的具体行政行为方才具有可诉性，因此，通过理论研究与立法实践赋予某一类型、某一阶段的规划行为可诉性是规划法治化的重要前提。

　　(2)确定规划行为的定性——规划行为可诉性的理论突破

　　规划行为的定性关系到利害关系人能否对违法的行政规划提起撤消之诉。在日本，最高法院曾以缺乏争讼的成熟性与具体的案件性为由，对此持否定态度。但是，考虑到规划实施所产生的实质影响，下级法院的判决中出现过许多与最高法院对立的意见。韩国法院亦曾将城市规划变更告示判示为行政处分，得以提起行政争讼。[11]德国与我国台湾则是通过行政程序法将特定规划的形成过程明确化、法治化，并将该过程中的某一决定点，即确定规划裁决，视为行政处分，以实现规划行为可诉性的理论突破。

　　由此可见，在行政程序立法中，引入德国的“确定规划裁决程序”，制定我国的“规划确定程序”，将确定规划行为定性为一类特殊的具体行政行为，是实现其可诉性的关键。

　　2、确定规划程序的法治化——合法性审查的依据

　　行政诉讼中法院审查的范围主要限定为合法性审查，以避免司法对行政自由度的不适当干涉。合法性审查决定了只有在法律规制成熟的基础上，才能实现司法的有效监控。因此，实现法院对规划行为的合法性审查，一个重要的前提条件是法律对规划行为作出疏密得当的合理规制。

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