相对集中处罚权和相对集中行政许可权制度改革一样，是整个行政执法体制改革的探索过程，也是我国机构改革和行政体制改革的重要手段和有效路径，甚至可以说是技术手段。改革本身就意味着行为模式要冲击现有的行政法律制度，不断地积累素材，总结经验教训，为制度革新服务。一是从行政法学角度来看，相对集中行政处罚权与许可权、行政综合执法可以解读为合法行政与依法行政的辩证互动，[19]不断朝着实质正义的的标准迈进。行政法治从来不是根据特定阶段特定部门的特定利益诉求而机械地动辄修改法律，[20]在漫长的实践检验期间，需要行政和司法解释、援引其他相关条款为法律适用注入生机，只有法律制度间无法兼容、互相排斥，严重破坏了法制统一、影响了法律适用时，才有全面修改的必要。得出一个理性的无限接近实质正义的价值判断，需要耐心地执法实践。应当从个别行政管理领域执法改革开始，将一些好的成果不断地反映在地方性法规和规章上，逐级向效力更高的法律、法规反映，推动部门法律规范之间的整合、修订。例如，相对集中行政处罚权确立的分权制度，强调审批权和处罚权的监督、分离[21]，即对部门利益法律化的纠偏和“一条龙”管理模式的反思，体现了行政法治理念。二是从政治学和公共管理学的角度来看，行政法律规范相对于机构改革和行政体制改革(含行政执法体制)的逻辑是被动的，包括大部制改革在内的机构改革涉及到若干国务院部委的机构重组和行政管理权的整合，然后通过修订行政法律法规予以确认，而不是先修订法律，后实施改革，原因可以归结为：建立适应社会主义市场经济的行政体制乃至政治体制是一个世纪难题，现有理论无法准确地对目标模式、实施战略作出真理性的回答。即便是目前各学科学者共同探讨、对“以公共服务均等化为重点构建我国的公共行政和服务的体制”达成了共识，[22]其战略实施当然不以法律的同步全面修订为前提，也必然构成善意地违反现有的行政法律规范，违反行政法上的职权法定原则。而有趣的是，以公共服务均等化来配置政府的财权和事权，恰恰体现了行政法的自治和分权的基本价值理念，更有利于相对人权利的保障。

　　很多学者对城市管理领域开展相对集中行政处罚权改革试点工作持否定态度，其中主要原因是城管暴力执法现象多而严重。这里面当然有执法队伍建设的问题。而暴力执法主要源于两个领域，一是针对城市流动无照商贩，同样是执行国务院《无照经营查处取缔办法》等工商行政管理方面的法律法规，是不是划拨处罚权之前的工商部门的查处手段丰富有力?二是针对城市违章建筑的拆除，同样是执行《规划法》，是不是划拨处罚权之前的规划部门强拆违建项目都受到相对人的热烈欢迎?事实上，为了防违、控违每年有大量的城管执法人员因公负伤。被集中行政处罚权的职能部门的行政法律法规本身是否符合行政法治原则?这些都值得我们深思。

　　五、风景区管理领域相对集中行政处罚权的行政法规制

　　尽管相对集中行政处罚权是行政综合执法的初级阶段，是对行政管理权优化配置的必要探索，但并不意味着它可以免于现行行政法律制度的约束，相反，正是由于相对集中行政处罚权涉嫌违反职权法定原则，基于保障相对人权利的终极目的，行政法对该项制度改革应予以全面的严格规制，尤其体现在风景区管理体制改革的初期。就目前风景区实施相对集中行政处罚权的情况来看，在执法体制、集中行政处罚权的范围、监督配合机制、机构设置、人员编制、执法程序、执法管理等方面亟待行政法的严格规制。

　　1.执法体制

　　风景名胜区的行政执法采取什么样的体制问题?一直是许多风景区管理部门思考并迫切需要解决的问题。是在风景区管理机关之外单独组建风景区行政执法局?还是采取“一套人马、两块牌子”的管理与执法合一的体制?风景区的行政管理与行政执法的关系怎样处理?风景区是以管理为主?还是以执法为主?这些问题在风景区行政执法体制改革中都必须做出回答。笔者认为，在风景区开展执法工作，应当以贯彻“管理为主、执法(处罚)为辅”的理念，执法(处罚)是保障管理目标实现的最后手段。在执法体制方面，风景区采用“两块牌子、一套班子”，即管理与执法合二为一的体制，比较符合风景区集中统一管理与执法的实际，有利于提高行政执法效能，符合“精简、统一、效能”的原则。这两块牌子就是：风景区管理委员会(管理局)，风景区(管理或综合)行政执法局。风景区党工委书记、管委会主任(管理局党组书记、局长)同时兼任景区行政执法局局长，管委会(管理局)可专门由一名副主任兼任行政执法局的常务副局长，主持行政执法局的日常工作。管委会(管理局)和执法局在管理机构内部实行分工。具言之，对景区的旅游资源进行开发管理时，以“风景区管委会(管理局)”的名义，遇到相对人行政违法行为时，就要以“风景区(管理或综合)行政执法局”的名义实施处罚。

　　2.集中行政处罚权的范围

　　到底集中哪些行政处罚权，实际上是对与景区管理密切相关的职能部门的行政处罚权和行政管理权的划拨、整合，笔者认为风景区管理领域集中的行政处罚权不宜过于宽泛，应当切实考虑景区的实际情况，审慎讨论决定。集中行政处罚权的范围越大，对行政法制的破坏程度就越大。笔者建议，应当将专家组的论证报告作为风景区申报相对集中行政处罚权改革试点工作的必经程序和必备要件，集中行政处罚权的范围应当仅仅局限于风景区日常的重要的专业治理事项。

　　3.与相关职能部门的监督配合机制

　　无论风景区是否开展相对集中行政处罚权工作，与相关职能部门的配合问题非常重要。执法配合协调的难题可以通过以下两个途径解决：(1)定期召开市政府常务会议研究协调解决。(2)强化电子政务建设，建立健全风景区管理机构与政府及其各个相关职能部门的信息共享和监督机制，有条件的地方政府出台规范性文件《某某风景区相对集中行政处罚权实施办法》，在文件中对各部门的职权、义务、责任予以详细规定，便于问责、监督和执行。

　　4.机构设置与人员编制

　　无论开展相对集中行政处罚权工作与否，机构设置的科学性从某种意义上说，直接决定了内部运行和外部管理的功效。泰山风景区在管委会名下成立了社会事业管理局，吸纳了原管辖政府的职能部门，专司乡镇治理，取得了良好的实效，值得其他风景区借鉴;蜀南竹海风景区统一与景区治理密切相关的执法部门的行政建制，在严格控制机构规模的基础上，设置分局，并视具体情况在管理局职能处室加挂分局的牌子，实现了管理权的科学整合，提高了执法权威，具有推广价值。

　　按照法律和相关文件规定，相对集中行政处罚权的执法人员应当是公务员，而我国的风景区执法工作启动较晚，尚未纳入国家和省公务员的统一考录当中，各地解决基层执法人员的事业编就已经很不错了，因此，建议风景区向所在地的省级政府的编办拟争取行政执法专项编制，由省级政府的法制部门负责培训、考核执法人员，既有利于提高执法人员的执法水平，又取得了监督执法的良好效果。

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