1.泰山风景区：山东省人民政府依据《行政处罚法》第十六条和国发【2002】17号文件的规定于2004年3月以鲁政字【2004】142号文件批准在泰山风景区开展相对集中行政处罚权工作。

　　2.蜀南竹海风景区：四川省人民政府依据《行政处罚法》第十六条和国办发【2002】56号文件的规定以川府函【2006】147号文件批复在宜宾市蜀南竹海风景区开展综合行政执法工作。[14]

　　上述两个景区开展相对集中行政处罚权与综合行政执法工作的共同点为：(1)以《行政处罚法》十六条的规定为依据，即“国务院或经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”需要指出的是，开展相对集中行政处罚与综合行政执法工作以风景区所在地的省级人民政府的同意为必要条件，这种“同意”不必苛求以省政府规范性文件的形式下发。(2)以国发【2002】17号文件为依据。[15]其中特别强调：“需要在城市管理领域以外的其他行政管理领域开展相对集中行政处罚权的，省、自治区、直辖市人民政府可以决定在有条件的地方开展这项工作。”(3)集中了与风景区治理密切相关的行政处罚权，主要有：规划、建设、市政公用事业管理方面法律、法规、规章规定的大部分处罚权，当然包括违章建筑的拆除权;环保方面法律、法规、规章规定的部分处罚权，主要针对有损环境保护的行为进行现场处罚。;环境卫生管理方面法律、法规、规章规定的全部处罚权;林业、园林绿化管理方面法律、法规、规章规定的部分行政处罚权;野生动物保护方面法律、法规、规章规定的部分处罚权;旅游方面法律、法规、规章规定的部分处罚权，主要针对破坏景区旅游秩序的行为;公安交通方面的一个处罚权，主要针对侵占景区道路的行为;工商行政管理方面法律、法规、规章规定的处罚权;卫生监督管理方面法律、法规、规章规定的部分行政处罚权;物价方面法律、法规、规章规定的部分处罚权;文化方面法律、法规、规章规定的部分处罚权，主要是针对损害文物、违反文化市场管理行为;食品卫生方面法律、法规、规章规定的部分处罚权;交通管理方面法律、法规、规章规定的运政、路政方面的部分处罚权;质量技术监督方面法律、法规、规章规定的部分处罚权，主要针对生产加工假冒伪劣产品的行为;《条例》和地方人大、政府授予的处罚权。

　　泰山和蜀南竹海景区在开展相对集中行政处罚与综合行政执法工作以后，通过审慎讨论、科学编制“三定”方案，创新执法体制，有力地推动了景区管理体制改革，取得了明显的管理实效，表现在：景区资源保护力度加强;促进管理执法体制不断优化;景区环境综合整治效果突出;新体制有助于促成景区管理机构明确分工、正确处理景区专业化管理与农村治理关系，有效缓解了干群关系紧张的局面;景区社会事业持续健康发展;商业治理效果明显。特别值得一提的是：新体制对行政执法工作的要求较高，景区管理行政执法局(大队)在新体制下狠抓队伍建设，推进文明执法、规范执法、处罚有据，权责统一，依法行政工作取得了突破性的进展。

　　(三)行政处罚——制度介入的关节点

　　风景区党工委、管委会(管理局)在景区政务事务集中统一的管理的基础上，通过开展相对集中行政处罚权改革试点工作，实现行政处罚主体资格的法律确认，这种综合性的行政管理权也就从现行行政法律制度层面上取得了形式合法性，克服了派出机构管理体制的不足，符合“景政合一”的改革取向。

　　相对集中行政处罚权与综合行政执法改革的严谨性要求一旦开展此项改革，在省一级政府的监督指导下，风景区管委会(管理局)配合上级组织部门(主要是编办)、法制部门因地制宜，在现有的行政管理体系平台上对涉及景区治理的行政处罚权进行审慎的思考：(1)应该集中哪些相关职能部门的行政处罚权?(2)哪些行政处罚权要全部集中，哪些要部分集中?(3)被集中的处罚权“连带”管理权、与原管辖政府概括授予的行政管理权、《条例》授予的行政职权在管理机构内部如何配置?其实质是将我国现行部门法律规定的行政管理权和行政处罚权进行有选择地甄别并划拨到风景区管理机构的名下，在内部进行科学分工，合理统筹，通过体制创新将管理执法效能发挥到最大，实现村镇治理、景区整治、工业经济、社会事业的持续健康协调发展。

　　四、相对集中行政处罚权制度的再解读

　　城市管理与风景区管理领域相对集中行政处罚权执法改革的最大区别在于：前者主要着眼于根治职责交叉、重复执法、多头执法、执法扰民的弊病，而后者致力于缓解综合治理诉求与具体执法权缺失的结构性矛盾，是在厘清政府及其职能部门与风景区管理机构权责关系的基础上对行政行为合法性和正当性的关注。相对集中行政处罚权深刻洞察到行政管理权和行政处罚权不可分离的实践规律，[16]通过对同一事项行政处罚主体法律资格的确认，达到谋求该事项行政管理主体合法化的目的。不仅如此，通过对行政管理权科学整合的艰辛探索，确立了一级政府治理范式，无论此项探索成功与否，都表明了改革者对行政管理绩效的充分关注，对承担公共服务和公共产品供给的行政权力优化配置的努力，晰出机构改革和行政(管理)体制改革的影子。而城市管理领域的执法改革具有急迫性，先集中行政处罚权，后设立行政处罚权运行载体，市容环卫部门突变成城市管理(行政执法)局，以至于对城市管理领域本身都无法予以清晰的界定，造成与其他职能部门行政处罚权分割、行政管理权冲突的尴尬局面，尤其是城管部门身处部门行政法和执法部门林立的立体式网格化的执法框架下，深化执法体制改革举步维艰。

　　相对集中行政处罚权是对法律授予的各个职能部门的行政职权的划拨，其法律依据是《行政处罚法》第十六条。无论是《行政处罚法》起草过程、国务院推动此项改革的背景和实践历程，还是从各行政法学者的论述来看，相对集中行政处罚权作为一项执法制度创新没有争议。而有学者认为该项执法制度创新与行政法治冲突，违反行政法的职权法定原则，存在合法性的致命缺陷，应叫停相对集中行政处罚权制度。[17]

　　国发【1996】13号文件、国办发【2000】63号文件、国发【2002】17号文件、国办发【2002】56号文件、中央编办【2003】4号文件以及建法【2003】31号文件等诸多文件的统一性和矛盾性，透析了整个相对集中处罚权改革的背景和历程。国务院是最高国家权力机关的执行机关，执行国家的法律，与此同时也是行政法制、机构改革和行政体制改革的主导者。今年年初，温家宝总理的讲话显示了国务院继续推进相对集中集中行政处罚权与行政综合执法改革试点工作的决心。[18]应该说，相对集中行政处罚权绝非针对特定的部门，绝非个别行政管理领域需要扩权或者迫于改变某种现状，就利用《处罚法》十六条的有利解释，为自己披上合法的执法外衣。

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