5.领导体制问题

　　笔者认为，风景区领导体制的确立应遵循两个原则：(1)原管辖政府下属部门依据属地原则归属风景区管理机构(2)风景区公安、工商等部门与原上级业务部门的垂直领导关系应调整为双重领导关系，风景区园林、林业等部门的原双重领导关系调整为接受风景区单一领导、接受上级业务部门指导的关系。例如，工商分局(所)应当接受风景区和上级工商部门的双重领导，卫生监督部门应当接受风景区管委会(管理局)和上级卫生部门的双重领导;上级林业部门与风景区林业部门的领导关系应调整为指导关系，将风景区的干部考察任免作为推进统一领导、规范集中处罚权工作的重要抓手。

　　6.执法程序

　　严格按照被划拨处罚权的职能部门所依据的法律法规规定的程序进行执法，是风景区开展执法改革的底线。这里需注意的是行政处罚决定书的落款问题。笔者认为，景区管理(综合或行政)行政执法局无法实施专业性较高执法处罚时，要以工商、公安和林业部门的执法处罚行为为主，当景区对违建、环卫事宜实施处罚时，执法局肩负主责，旨在强调管理机构暨执法局的高位监管、权责统一。因此，处罚决定书的落款至少得有“风景区管理(综合或行政)执法局”。

　　7.执法管理问题

　　相对集中行政处罚权与行政综合执法的执法体制改革，理应走在时代的前列，紧追行政法治的脚步。批准开展行政处罚权制度改革的省级政府应委托其法制部门，建立健全对风景区方面的指导监督机制，督促风景区加快推进说理式执法文书的实施，启动行政执法责任制，抓紧制定管理执法的绩效考核方案，有条件的地方可以积极探索相对集中行政许可权的试点工作，为进一步深化行政执法体制改革积累宝贵的经验。

　　[1] 截至2007年底，全国各地共计拆除违规违章建筑面积140多万平方米;中央和地方累计投入350亿元，搬迁居民1.9万户7.8万人;拆除违规宾馆、酒店、度假村等楼堂馆所2000多家;取缔违规商业摊点2.4万处;关闭非法采石场10618处;恢复林草植被面积54.5亿平方米，有效杜绝了违法违规建设的行为。详见孙玉波、刘铮：《中国风景名胜区总面积约占国土面积1.13%》，http://news.xinhuanet.com/newscenter/2007-12/17/content_7268319.htm，最后访问时间2008年10月10日。 [2] 行政管理和行政执法没有本质区别，但各自的内涵和外延学界有争议，下文大量出现行两者的“对立”，前者侧重于行政命令、行政指导、行政规划、行政许可等行政行为，后者则强调行政处罚、行政强制等行政行为。 [3] “管理体制”的表述中正逐步被“行政(管理)体制”和“行政体制”所取代，这里仍用“管理体制”，旨在行文叙述更加简练、贴近实际，突出微观方面的管理属性。 [4]原属于乡镇一级政府管辖的风景区，根据《条例》设立的管理机构的行政建制可能达到处级甚至厅级。 [5] 很多资料都记载表明有这种模式，笔者没有深入的调查走访，对此持保留意见，可能其他学者所说的“政府”型管理体制就是笔者所说的第四种“重合”型模式。 [6] 2000年，建设部在全国风景名胜区第二次全体会议上推介了派出机构型管理体制，这是自《暂行条例》颁布15年来国家风景区主管部门对风景区管理体制问题最深刻的一次触及。由此可见，迫于风景区综合整治、强化管理的现实，建设部充分尊重风景区所在地人民政府对风景区管理机构的授权，而这种“派出机构”当然不囿于“三定”方案的文本规定，有着更深刻的授权背景。新修订的《条例》第四条规定：“风景名胜区所在地县级以上地方人民政府设置的风景名胜区管理机构，负责风景名胜区的保护、利用和统一管理工作。”可见，除了表明建立一级政府就有可能限制资源保护开发利用外，也是对派出机构管理体制的认可，更是对此前《暂行条例》第五条关于管理机构和政府暧昧不清的关系的规定作的更正。 [7] 主要集中在《风景名胜区条例》第四十条，第四十三条，第四十四条，第四十五条等条款上，由此可见，《条例》对风景区管理机构的授权事项很少。 [8] 我国行政主体理论存有瑕疵，本文暂不讨论。 [9] 详见《中和人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第二款的规定。 [10] 《条例》第三十九条规定：“风景名胜区管理机构不得从事以营利为目的的经营活动，不得将规划、管理和监督等行政管理职能委托给企业或者个人行使。风景名胜区管理机构的工作人员，不得在风景名胜区内的企业兼职。” [11]《行政诉讼法解释》第二十条第二款规定：“ 行政机关的内设机构在没有法律、法规或者规章授权的情况下，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”行使尚不属于《条例》授予的行政职权且不属于任何行政法律规范授予的“行政职权”，景区管理机构遭遇相对人的起诉，管理机构力争挡在上级政府前面，给法院确认适格的被告带来难题，这也反映了权力、义务、责任的分离。 [12]下文的讨论对象仅限于此类风景区，实际上几乎所有的复杂性、前沿性难题都集中在此类风景区的管理执法体制改革中。 [13] 此外，山东省威海市人民政府根据《山东省人民政府关于在胶东半岛海滨风景名胜区刘公岛风景区开展相对集中行政处罚权工作的批复》(鲁政字〔2004〕416号)在刘公岛风景区开展此项改革。 [14] 行政综合执法实在相对集中行政处罚权基础上的执法改革工作，相对集中行政处罚权已成为一个比较规范的法律术语，已经运用到城市管理多年的执法改革中，而行政综合执法的确切内涵学界尚未达成一致，行政综合执法改革的试点工作尚未实质性地启动，因此，结合蜀南竹海风景区的实践来看，实际上还是相对集中行政处罚权执法改革。 [15] 即《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》。 [16] 当然，这种行政管理不包括特殊事项的专业部门的行政审批。 [17] 见杨海坤、章志远：《中国行政法原论》，人民大学出版社，2007年版，第232页。 [18] 详见温家宝总理在十届人大二次会议上所作的《政府工作报告》和国务院新一届政府第一次廉政工作会议上的讲话。 [19] 这里的合法行政是指政府的行为符合法律的正义性，应从“依法行政”过度到“合法行政”，从形式法治迈向实质法治。详见胡建淼：《行政法学》，法律出版社，2003年版，第54—55页。 [20] 笔者认为少数学者动辄全面修订修改法律的主张 [21] 王毅：《相对集中行政处罚权制度发展研究——以城市管理领域为例》，载于《法学》，2004年第九期。 [22] 初步研究成果详见中国(海南)改革发展研究院编：《中国公共服务体制：中央与地方》，中国经济出版社，2006。

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