二、风景区管理机构一级政府治理范式的确立

　　(一)悖论：缺权与扩权

　　1.行政法规范怠于授权。在国家层面，涉及风景区管理的立法只有一部以行政法规形式出现的《条例》，《条例》授予风景区管理机构的具体行政职权主要集中在查处违规建设和资源保护方面。[7]尽管国家建设部明确了风景区管理机构的行政执法主体资格，但根据行政法行政主体理论，风景区管理机构只有在行使《风景名胜区条例》授予的具体职权时才能成为行政主体，[8]实然无法比拟《地方政府组织法》对一级政府的综合性的授权，如“执行本行政区域内的经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、计划生育等工作。”[9]

　　2.风景区行政扩权的背景。无论是警察行政抑或福利行政，当代行政权的扩张趋势是不以人的意志为转移的，我国风景区资源保护和公产服务并重，基于公益的需要，行政权力直接干预具有正当性。自治、分权、市场化是西方国家应对行政权渗透、保障公民权利的有效举措。我国目前社会组织严重缺乏，地方自治潜力尚未挖掘，《条例》又否定了风景区纯市场化运作的治理模式。[10]在很长的一段时间内，风景区将为行政权力提供富足的活动空间。从实践层面说，加快推进风景区保护开发建设成为近年来地方政府落实科学发展观、推进旅游兴省(市)战略的重要举措，各地强化风景区综合整治管理力度成为潮流;《条例》的授权连同上级政府概括式的授权，使风景区管理机构的行政权力从分散化到系统化，从弱化到强化。

　　(二)党工委引领治理范式由派出机构向一级政府转变

　　派出机构管理体制下的“授权”有很多值得探讨的地方：(1)授权事项不清晰：“三定”方案一般不会明细具体的行政管理权，极易与相关部门职责交叉。(2)风景区管理机构实定法上行政执法权的缺失是既定事实，即使是在政府《会议纪要》和相关行政规范性文件中规定了详细的行政管理权限，而对应的行政执法权若属于原管辖政府或者其他职能部门，基于成本和收益的考量，不愿意参与查处只有自身具有行政执法资质的违法事项;而另一方面由于受到政绩观的驱使，当职能部门对景区内重大执法管辖事项具有可观的利益空间或者查处重大典型案件的政绩时，往往冲突地域的束缚，架空风景区管理机构径直行使处罚权，受到景区方面的排斥，上述情形都会产生新的执法打架和推诿扯皮现象。(3)行政法律规范具有预测和评价作用，长期以来行政相对人对政府及相关职能部门的执法事项达到了一定程度的认知。风景区作为政府的派出机构，其作出影响相对人权利义务的具体行为时，相对人认为此种权利义务受到其他部门行政法的调整，应由其他执法部门行使，尤其是行政处罚、行政监督检查和行政强制，因此具有抵触心理，阻却了行政民主化。(4)根据行政法基本理论，如果上级政府的“授权”与任何行政法律规范规定的事项都无关，则属于内部行政管理权限的调整，亦即"内部行政行为”,若涉及法定事项，实属“委托行政法律关系”，派出机构行使政府所授予的职权产生的行政法律效果归属委托机关——上级政府。[11]

　　就远离城市腹地、区域面积广阔、人口规模大、渗透各类经济实体、囊括集镇和农村的风景区而言，[12]景区管理机构仅依据上级政府职权不清、责任不明的授权进行管理，实然无法满足景区长远的发展需要。基于此，上级党委在景区设立党委工作委员会，代表上级党委对景区规划面积内的经济、行政、社会事务实行统一的领导和管理，按照《条例》精神，原管辖政府退出景区，将大面积的农村地区纳入到党工委的党务治理中，在景区专业化建设管理的同时，建设社会主义稳定和谐的新农村。党工委制度的功能释放体现在：强化管理权威，行政管理事项趋于稳定，行政执法配合协调力增强。至此，风景区管理体制改革扭转了景区与政府权责不清、体制不顺的局面，明确了景区管理机构和原管辖政府的区划、事权和财权的划分，通过党工委的引领，向一级政府治理范式转变，生成了长效的行政管理和行政执法机制。

　　三、风景区管理领域相对集中行政处罚权的制度介入

　　(一) 风景区一级政府治理范式之检讨

　　1.综合治理的诉求与实定法上行政执法权缺失的矛盾凸显。尽管党工委领导下的风景区管理机构取得了一级政府的管理效应，但是新体制的运行还是遇到了问题，无论是从相对人权利保障还是从景区长远发展的角度来说，新体制在解决这些矛盾和困难时表现出的疲软让我们倍加关注：(1)新体制并没有完全克服派出机构管理体制的不足，实际上是风景区行政管理主体之间职权职责关系的梳理，是概括的委托授权，从行政法层面上看，其行政管理权的调配几乎都是内部行政行为的重组，其效力仅仅及于风景区管理相关机关(构)内部，没有充分关注作为行政管理的相对人在行政法上的权利义务。(2)新体制集中了多方面的行政要素和人力资源，实现了内部行政管理权的整合。与之形成对比的是，风景区专业管理方面的法律法规立法滞后，具体行政执法权缺失，其行政执法主体资格目前仍未得到行政法律规范的全面确认，对行政相对人的违法行为的查处欠缺法律依据。为切实保护非可再生的景区资源，风景区管理机构不得已动用一些值得商榷的管理执法手段，导致行政相对人对具有政府外观的风景区管理机构的合法性和正当性产生质疑甚至诉诸法律，尤其体现在风景区治理“黄牛”、“野导”的行政诉讼案例中。在内部管理关系得到较好地理顺之后，风景区外部治理的尴尬日益突显。风景区管理机构在实定法上行政执法权的缺失与景区综合行政管理的诉求之间的矛盾并没有得到根本化解，反而在一级政府治理范式下有放大的趋向。

　　2.风景区内部管理与外部执法亟待平衡。行文至此，不难推断，风景区管理体制改革往往以行政管理权的整合为逻辑起点，但终究无法回避行政执法权缺失的制度尴尬，而下一步的管理体制改革应当密切关注行政执法权，更为注重以下根本问题的解决：(1)风景区管理机构如何从体制上、源头上摆脱行政执法主体资格问题的困扰，实现真正意义上的行政执法，推动行政执法机制不断创新，依法行政工作取得突破性进展。(2)如何实现景区专业化内部管理与外部治理的平衡，确保景区各项工作步入规范化、法治化的轨道，将风景区的日常管理和执法工作纳入到上级组织部门、纪检监察部门的绩效考评和效能监察工作中。

　　(二)相对集中行政处罚权与综合行政执法改革的经验简介

　　紧密结合远离城市腹地，空间、水体、土地资源丰厚、区域面积广阔、人口规模大、渗透各类经济实体、囊括集镇和农村的基本实际，泰山和蜀南竹海风景区进一步深化管理体制改革，率先开展了相对集中行政处罚权与行政综合执法改革试点工作。[13]

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