【分　 类】 政治与法律法学
【关 键 词】 大部制 政府改革 价值取向
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	表 1：国务院机构的构成与数量

 
（2）历次政府机构改革特征分析
政府机构改革适应、服务于经济体制改革。回顾中国机构改革的发展过程不难看出，适应并服务于经济体制改革和经济发展的需要始终是政府机构改革的重要使命和目的，同时，机构改革也为推动经济体制改革、促进经济发展创造了有利条件[7]。一方面，经济体制改革是动力和基础，它决定着政府机构改革的方向和进程。每一次大规模的政府机构改革都是在经济体制的改革和经济发展到一个关键的时期进行的，并以适应经济体制改革和经济建设的进程为主要目的；另一方面，由于我国的政府机构改革是针对权力过分集中的计划经济体制，从简政放权入手的。这种特殊的改革背景和战略选择决定了经济体制改革和政府机构改革你中有我、我中有你的相关性。因此，在一定意义上可以说，政府机构改革是经济体制改革和政治体制改革的结合点，政府机构改革对经济体制改革的不断深化与完善有着重要的推动作用。
政府职能逐渐转变。回顾改革开放以来的政府机构改革历程，可以看到政府职能经历了从政治职能为重心转向以经济职能为重心的转变，从偏重经济职能转向更加注重社会管理和公共服务职能的转变两个阶段；经历了政府职能下属化、政府职能的外化、政府职能的弱化、政府职能的分化、政府职能核心化的过程[8]。伴随着政府职能的转变，我国已初步建立了以间接手段为主的宏观调控体系框架，企业组织形式和经营方式发生了很大变化，政企逐步分开；政府对微观经济的干预大大减少，市场在资源配置上的基础作用日益明显，经济实力大大增强，社会政治稳定，社会承受能力较前增强；由政府承担的职能开始转给社会组织与企业组织，政府加强了对市场的规范和监管，越来越重视社会管理和公共服务职能。政府在逐渐理顺政府与社会、政府与市场、政府与企业及中央与地方的关系。
机构改革没有制度保障导致随意性。政府机构改革是一个解构和重建的过程。在政府机构改革过程中，一方面旧有制度渐趋解体；一方面新的制度不断建立。只有保持制度解构和制度重建之间的平衡，政府机构改革才不致产生紊乱。而对于我国政府机构改革而言，随着旧有制度的瓦解，新的制度并未随之建立，导致制度真空的出现。表现为与经济紧密结合的政府权力缺乏必要的制度约束，从而导致政府职能行为的失范。机构改革没有制度保障的另一个表现是机构改革缺乏法治基础。一个可以观察到的事实是，几乎每次政府职能转变后，政府职能机构的设置很不稳定，常常是职能转变中分开的部门在改革后又重新合并在一起；改革中被裁减的职能部门在改革后又重新设置，等等。之所以如此，原因在于政府机构改革缺乏法治基础，即没有以法律的形式（机构改革法、编制法、程序法、岗位定员法）和法的精神来巩固政府机构改革的成果，而常见的形式是以政府文件的形式来宣示改革的成果，而不是上升到法治的高度，如此，政府机构改革及政府职能转变就容易流于形式。缺乏制度与法律依据必然导致机构改革的随意性[9]。
    二、中国政府大部制改革的内容与价值取向
胡锦涛总书记于2007年10月15日在中国共产党第十七次全国代表大会的报告中首次提出“大部门体制”这一概念。报告在论述行政管理体制改革时提出“规范垂直管理部门和地方政府的关系，加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制。”这是我国首次在官方文件中提到大部制这一概念。
虽然在2007年以前我国没有正式提出大部制这一概念，但在实践中却早已存在了。早在20世纪50年代，已有国家经委这样的大部委设立。1998年国务院机构改革中，为适应经济和社会的发展，推进了职能与机构整合，将原来由劳动、人事、民政、卫生部门管理的以及由各行业统筹的社会保险工作，统一由新组建的劳动和社会保障部管理、将原来由3个部门分管的药品、药政、药检等职能，统一交由国家药品监督管理局管理，解决了一些长期存在的部门职能交叉、权责不清、多头管理等问题[10]。2003年国家设立商务部，将原外经贸部、国内贸易部以及原国家计委、国家经贸委的部分职能整合[11]，可以视作大部门体制的先期试水。在地方上，2003年深圳市提出了行政“决策、执行和监督”相分离的行政权力运行机制。这些具有大部制雏形的尝试为我国目前大部制改革理念的提出奠定了坚实的实践基础。
2008年2月27日，中国共产党第十七届中央委员会第二次全体会议通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》中对大部门体制又作了进一步的表述。《意见》表示，“按照精简统一效能的原则和决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求，紧紧围绕职能转变和理顺职责关系，进一步优化政府组织结构，规范机构设置，探索实行职能有机统一的大部门体制，完善行政运行机制。”《意见》明确了大部制改革的原则、要求、改革重心以及改革所要达到的目标，为今后我国行政管理体制改革的深化指明了方向。
2008年3月11日，第十一届全国人民代表大会第一次会议通过的《国务院机构改革方案》（以下文中简称《方案》），拉开了新一轮行政管理体制改革的序幕，代表着新一轮的政府机构改革从中央层面正式、全面展开。
1、大部门体制改革是一个复杂的系统工程
在党的第十七届二次全会研究提出的《关于深化行政管理体制改革意见》中指出，深化行政管理体制改革的目标是，到2020年建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制。国务院机构改革方案进一步明确了这一目标，并指出要“做到长远目标与阶段性目标相结合、整体设计与分步实施相结合”。可以看出，此次大部制改革是一个长达12年目标。大部门体制改革是政府组织结构和运行机制的深刻变革，涉及到政府部门的组织形式、协调机制、领导层级、管理机制、监督机制等等问题。大部制作为行政改革的重要内容，是在特定的政治、经济和社会环境中逐步推进的。从西方大部制改革的经验看来，部分国家推进大部制的过程经历了很长的过程，英国从20世纪50年代开始推动，而且其中还存在反复，有些合并的大部后来又分为几个部。日本政府由1府22省（厅）合并为l府12省（厅）的改组工作，从1996年开始启动，至2002年才宣告完成

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