【分　 类】 政治与法律法学
【关 键 词】 大部制 政府改革 价值取向
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正文：
【摘要】   党的十七大报告明确提出了我国机构整合要积极探索职能统一的大部门体制的战略部署。党的十七届二中全会提出了《国务院机构改革方案》，并经过第十一届全国人大第一次会议审议通过,新一轮政府机构改革已经按照大部门体制的要求全面启动，大部门体制改革正在从理念走向实践。本文试图通过在回顾西方大部制以及我国政府机构改革状况的基础上，分析此次中国政府改革的价值取向，并提出大部制改革的发展方向。
【关键词】 大部制 政府改革 价值取向

十七大报告明确提出，要“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制。”由此，“大部门体制”成了2008年我国第六次政府机构改革的关键词，有关大部门体制（简称“大部制”）改革的讨论也迅速升温。笔者从梳理大部制改革的背景开始，讨论此次中国政府大部制改革的价值取向。
   一、中国大部制改革的背景
1、西方大部制溯源——大部制改革的经验参照
20世纪30年代以来，奉行凯恩斯主义的西方国家加大了政府对经济和社会的干预程度，但是强政府的发展伴随着70年代石油危机、80年代债务危机、福利制度弊端丛生等问题的显露，改革呼声四起，从而出现了新公共管理等流派。强调政府的公共服务功能，提高政府的管理效率，改善政府的服务质量，构建以“小政府，大社会”为模式的公共服务型政府。由此，大部制改革在西方应运而生。
对大部制概念可以作两种界定[1]：第一，它是政府部门设置的一种客观状态，其特点是部门数量少，各个部门的职责范围比较大；第二，它是一个机构重组和整合的过程，其标志是同级别部门的归并。两者之间区别在于：“部门数量少，职责范围大”是自然形成的原发状态，抑或是大规模机构重组和整合的结果。美国、加拿大等多数国家的大部制属于原发的自然状态，但对英国、澳大利亚等国而言，大部制更多是一个以机构整合为标志的变革过程。
20世纪90年代，大部制改革扩展到几乎所有西方发达国家和新兴工业化国家，并波及到经济转型中的原苏东国家和绝大多数发展中国家，形成了一股世界性的行政体制改革浪潮[2]。英国在20世纪60、70年代就开始了以压缩机构、精简人员、合并职能为主要内容的“超级部”改革，最终将政府部门合并为19个大部，这也是西方各国大部制改革的早期实践；澳大利亚于1978年进行了一场大规模的机构改革，将政府机构组成部门的数量由28个减少为18个；法国虽然各届政府所属的部门数量不一样，但一般都控制在15到20个之间。
大部制是国外市场化程度比较高的国家普遍奉行的一种政府管理模式，并取得了较好的管理效果，这与西方经济社会条件密不可分。首先，西方国家的大部制是建立在较为完善的市场经济体系基础之上的[3]，政府职能早已摆脱了直接的微观管理，而是与发达的市场体系相适应的宏观管理职能，这就使得大部制的实现成为可能。在英美等发达国家，完善的市场经济对政府职能的限制非常明确，政府主要行使宏观政策的制定、市场的调控和监管、维护经济运行等职能，在组织体制设计上必然要求大部门。其次，市民社会和社会自组织机能的成熟为大部制奠定了基础。西方社会大量出现的非政府组织和成熟的社会自治机制，有效承接了政府在职能转变和整合过程中的让渡，使得公民和其他社会团体可以通过合同和协议的方式来满足公共需求，提供公共服务，为政府推行职能整合的大部制奠定了基础。再次，配套改革的实施为大部制提供了制度保障。在英国，为了推进大部制，设置了大量的执行机构和专门的协调机构，大部负责宏观决策性的职能，而把具体执行工作交由这些下属机构，从而保证了大部功能的综合性和稳定性[4]。另外，西方国家大部制的成功还得益于良好的组织和法律保障。
2、中国政府机构改革回顾——大部制改革的政治基础
（1）改革开放以来政府机构改革概况
改革开放以来，我国经历了5次政府机构改革，从1982年开始，大约每隔5
年左右中国都会进行一次大的机构改革，回顾改革历程，中国政府机构改革的内容是紧随着不同历史时期的党的主导政策及经济改革的不同需要而决定的，大致呈现出三个不同时期的改革内容：一是精简机构，以处理机构内部部门数量与人员数量的关系；二是转变职能，以调整政府与社会、政府与市场、政府与企业之间的关系，理顺中央与地方之间及条与块之间的关系；三是政府职能整合，以理顺政府经济职能与公共服务职能之间的关系，理顺政府部门之间的关系，加强政府自身对全球化及深化政府体制改革的应对能力。
在这三个阶段的改革内容中，前三次政府机构改革的内容是在技术层面上，注重的是政府机构本身的结构与数量的调整，体现了对传统管理体制、管理方式、管理职能的变革要求，根本目的是要改变政府权力与市场的关系，以及由此主导的政府与企业部门、事业部门、社会组织之间的关系；后两次的政府机构改革的内容上升到政治层面，注重政府职能转变，政府体制改革及政府转型。可以看到，每次政府机构改革的侧重都和中国体制改革的进程相配套，也为我们树立了以适应社会主义市场经济体制为改革的目标；坚持了政府的精简、统一和效能的原则；实行了统一领导，分级负责，分步实施，因地制宜的改革步骤[5]。
但是，随着社会主义市场经济的深入发展，我国的政府体制在某种程度上依然没有脱离传统计划经济条件下的职能模式，全能型政府不时渗透到经济生活的微观领域，权力型政府时常干扰着价值规律的良性运行。从宏观上看，一方面，政府职能界定不清，在一定意义上存在着政府越位、缺位和错位等现象，政府的公共服务和社会治理职能不到位的现象普遍存在,公共权力的异化也逐渐显现。另一方面，虽然国务院及其所属部门的机构设置、职责权限几经变迁，多次实行权力下放和上收，没有真正做到政府职能的彻底转变，未从根本上动摇作为计划经济基础的传统政府部门体制，最终使机构改革走入了“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈（如表1[6]）。
                                                                     

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