二、人才给付行政的特点

　　世界上任何一个国家都不存在类似我国的“三农”问题，因此，也没有任何一个国家有经验可供我国借鉴。我国为解决历史遗留问题而实施的大学生“村官”工程，作为一种新型给付行政，在西方国家也是闻所未闻，当然也无理论可以为我们提供指导。那么，这种人才给付行政具有什么样的特点?它与传统的给付行政又有何区别?这里不妨以江苏省大学生“村官”工程的实施为例进行分析。

　　根据《江苏省2009年选聘高校毕业生到村(社区)任职公告》的规定，除苏州市外，选聘到南京、无锡、徐州、常州、南通、连云港、淮安、盐城、扬州、镇江、泰州、宿迁12个市的村(社区)任职的高校毕业生，享受以下政策待遇：(1)使用专项全额拨款事业编制。(2)享受全额拨款事业单位工资待遇，直接转正定级，薪级工资高定一级。从起薪之月起，按照事业单位的有关规定参加当地的各项社会保险，并办理人身意外伤害保险;按照当地事业单位统一政策缴纳住房公积金、计发住房补贴。(3)从2010年开始，每年拿出一定数量的公务员职位，专门定向招录经选聘到村(社区)任职满3年、考核合格的高校毕业生。(4)县(市、区)、乡镇各类事业单位有空缺职位需补充人员的，优先聘用经选聘到村(社区)任职满3年、考核合格的高校毕业生。(5)任职满3年、考核合格的，在3年内报考省内高校硕士研究生初试总分加10分或选择一门单科加5分，同等条件下优先录取。(6)全日制普通高校应届本科毕业生到苏北县级政府驻地以下地区(不含县级政府驻地)村(社区)任职满3年、考核合格，其在校学习期间的学费由省级财政返还80%，其余20%由接收地县级财政返还。(7)到村(社区)任职的高校毕业生，户口原则上落户在任职的县(市、区)政府所在地。

　　由上可以看出，作为以经济力量和行政权力为后盾的人才给付行政具有以下一些特点：

　　一是目的的多元性。如前所述，人才给付行政具有帮助集体经济组织发展经济、实现城乡实质平等、培养人才、解决大学生就业等多重目的。

　　二是人才给付行政的主体是人民政府。人民政府根据各村(社区)的实际情况和需要，招聘大学生到农村任职，为农村发展服务，而大学生“村官”的工资和福利待遇则由政府保障，因此，各级人民政府是人才给付行政的主体。

　　三是人才给付行政的受益人具有多元性。人才给付行政的受益人主要是指接收大学生的村(社)，但也包括大学生。不过，接收大学生的各村(社)作为人才给付行政的直接受益人，并不直接从国家获得金钱或物质上的给付，而只能享受国家安排的大学生提供的各种服务。大学生们则从政府的人才给付行政中获得了工作的机会和比较优厚的劳动与社会保障待遇。

　　四是人才给付行政原则上应当是依申请行为。法律上对给付行政采行职权主义，“只不过系立法政策基于要保护事由之急迫性、紧急性或重要性，或要保障者欠缺意思决定能力，或意思决定能力不充分而无法或难以申请时，而为补充性或便利上之设计而已”。[3]与之相反，“申请主义的价值在于，在服务给付的框架方面，原则上承认市民应作为主体获得公正的对待。”[4]164尽管目前的人才给付行政大多实行职权主义，因而行政机关对于咨讯情报的提供、各村社需要的掌握、最理想服务的提供，并不以各村社的自发申请为前提，但从更好地实现人才给付行政目标和人尽其才、物尽其用的角度看，根据直接受益人——需要大学生的村委会(社区)的申请，并允许其参与到对大学生“村官”的招聘(如面试)、考核等程序中来，是非常必要的。这也从另一个层面说明，尊重人才给付接受者的主体性和自我决定权，选择符合给付接受者所需要的人才，应当成为人才给付行政应遵循的原则。

　　五是大学生“村官”作为人才给付行政的具体实施者，是接受人民政府委托，为农村发展提供服务的个人。政府通过实施大学生“村官”工程，不仅为大学生提供了就业和发展的机会，也与大学生之间形成了行政委托关系。大学生“村官”的真正“雇主”是政府，是受“雇主”派遣为农村村民委员会(或社区)提供服务的人，因此，大学生“村官”有权根据其对农村提供的服务和政府考核的结果，从政府获得相应的报酬和奖励，其工资和福利理当由政府来承担。

　　六是人才给付行政中包含一系列针对大学生“村官”的行政奖励措施。如对任职满3年、考核合格的大学生，在公务员招录、事业单位人员补充、研究生报考等方面给予优惠政策，并对前往贫困地区的大学生“村官”给予返还大学期间学费的政策，本身就是给予大学生“村官”群体的行政奖励措施。不过，在这些行政奖励措施之中，有些是明确的，如对大学期间的学费返还政策;有些是不明确的，如专门定向招录大学生“村官”的数量、县乡两级事业单位的空缺职位等。那些不明确的行政奖励措施就如同未来的、不确定的福利权一样，是不可靠的。此种不可靠性降低了优秀大学生到农村任职的积极性。另外，目前的一些优惠措施或者奖励政策存在使大学生“村官”成为农村“过客”的问题，需要进行一些调整。

　　七是人才给付行政既然是为农村村民委员会(或社区)提供所需要的人才，那么，无论是对大学生“村官”岗位要求的确定，还是对大学生“村官”工作的考核，都应由政府与接收大学生的基层群众性自治组织联合进行，并充分听取大学生“村官”所服务的群众的意见，而且对其工作考核的结果应作为续聘、奖惩、选拔干部、招录公务员、招聘事业单位工作人员、报考研究生、补偿学费和代偿助学贷款的重要依据。为了确保为农村所提供的人才符合农村的实际需要，各级政府还应当在广泛调查和征求意见的基础上，根据工作内容的不同，对大学生“村官”进行上岗前、上岗后的免费职业培训。

　　三、人才给付行政的程序规制

　　为了选聘合格的大学生到农村服务，目前地方各级人民政府大多是在参照公务员选拔程序选拔大学生“村官”，其具体程序主要包括以下几个由行政机关主导的阶段：

　　1、制定选聘计划。一般由各级组织部门和人力资源与社会保障部门在广泛征求意见的基础上，结合当地财政收支情况和农村的实际需要，确定选聘大学生“村官”的计划，并报上级主管部门批准。

　　2、确定选聘名额、选聘办法与选聘条件，并发布公告。

　　3、确定选聘对象。为了确保选聘程序的公开、公平、公正，这一阶段的程序主要分为个人报名、资格审查、考试与考察、体检、公示拟选聘的对象、确定选聘对象等环节。

　　4、由县级组织部门、人力资源和社会保障部门与选聘对象签订聘任合同。该聘任合同一般采取格式合同形式，具体条款应明确以下内容：(1)岗位。该岗位为村级组织特设岗位—助理，如村委会主任助理或者村支书助理。(2)管理考核。(3)竞争择优。(4)期满去向。

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