[摘要]国家实施大学生“村官”工程属于人才给付行政范畴，具有多重宪法依据，与提供生存照顾的传统给付行政不同，其目的在于保障农村村民的发展权。无论在给付目的，还是在提供的客体等方面，它都完全不同于传统给付行政。对人才给付行政进行程序规制的重点，应当围绕大学生“村官”是否符合农村实际需要进行。

　　[关键词]人才给付行政;大学生“村官”;优惠政策

　　传统给付行政历来是以提供“生存照顾”作为其核心目标，旨在为困难人群提供衣、食、住等方面的物质帮助，或者为人们提供其生存所依赖之公共服务，如提供维护公民基本生存所需要的水、电、气、公共交通工具等。它具体包括以提供公民日常生活所不可缺少的公共服务为目的的供给行政、为保障公民过上有尊严生活的社会保障行政以及为了公共利益需要而对私人、团体或企业进行的资助行政。[1]然而，随着我国城乡差别的逐步扩大，国家单纯地向农村提供物质和政策支持，并不能扭转农村发展缓慢的现状，因为农村全面发展所需要的人才极度匮乏的问题，已严重制约农村的发展速度。为此，党中央和国务院最近几年实行了大学生“村官”工程，由国家财政出资，招聘优秀大学生到农村基层任职。这就产生了一种以保障农村村民发展权为目的的新型给付行政，不妨称之为“人才给付行政”，可以认为属于广义的给付行政范畴。对于这类给付行政应当如何规范，无疑是行政法学不能回避的问题。

　　一、国家实施大学生“村官”工程的背景与宪法依据

　　我国自中央政务院于1953年制定《选举法》，并规定50万人以上的工业城市每个人大代表所代表的人口数是农村每一个代表所代表的人口数的1/8开始，选举制度上的城乡二元结构就逐步得以建立。此后尽管全国人大将《选举法》规定的1/8的比例修改为1/4，但是，在政治层面上，代表农民利益的代表在数量上依然少于代表城市人利益的代表，因此，在资源稀缺的情况下，各级国家机关的决策无不以牺牲农村利益为代价发展城市，并进而形成了土地的二元结构、户口的二元结构以及与之相联系的经济(如农产品价格剪刀差、农村基础设施投入不足)、社会(如计划生育上的城乡差别)、文化、教育、医疗、养老等方面的二元结构，而且随着时间的推移，这种城乡差别越来越大。在这一过程中，从农村成长并培养出来的人才也绝大多数被吸引到城市，导致农村发展所需要人才的极度匮乏。即使国家为农村修建了再多的公路，提供了再多的资金支持和政策支持，“三农”问题同样因为农村人才的匮乏而无法解决。

　　为应对这一问题，党中央和国务院从“人才反哺农村”的战略出发，从优秀大学生中选拔大批“村官”，以服务于农村建设需要。为了让大学生“村官”能够下得去、待得住、干得好、流得动，各级党委和政府为他们提供了各种奖励与保障政策。前不久，胡锦涛同志和习近平同志还专门强调了构建大学生“村官”工作长效机制的必要性。大学生“村官”工程不是一项临时性的工作，而是一项长期的人才选拔与培养工作。无论是从打造诚信政府的角度而言，还是从保障国家关于“人才反哺农村”战略的顺利实施的角度而言，我国对大学生“村官”的选拔与后续发展保障机制都必须从依靠政策转向依靠法制，必须尊重村民委员会和大学生的选择自由，通过规范这类人才给付行政行为，明确政府的责任与村民委员会和大学生各自的权利，以保障大学生“村官”对自己的选择和未来有一个合法的预期，确保大学生“村官”工程的各项目的的实现。

　　然而，国家实施大学生“村官”工程要从依靠政策转向依靠法制，首先面临这项工程实施的合法性的问题。那么，国家花费巨资实施大学生“村官”工程，到底是基于什么样的目的，有无宪法上的依据，是否会侵犯基层群众性自治组织的自治权?事实上，从宪法解释的角度而言，我国实施大学生“村官”工程至少有以下几方面的宪法依据：

　　1、第33条关于“公民在法律面前一律平等”和第8条第3款关于国家“鼓励、指导和帮助集体经济的发展”的规定。平等包括法律制定的平等和法律适用的平等。由于长期以来形成的城乡二元结构，实质上是法律和政策以牺牲农村的利益发展城市的结果，因此，为实现实质平等，就必须在政策上向农村倾斜，而鼓励、指导和帮助农村集体经济的发展，甚至在必要的时候向农村输送人才，实行人才反哺农村战略，则是实现城乡实质平等的重大举措。

　　2、第23条关于国家创造条件“充分发挥各种人才在社会主义现代化建设中的作用”的规定。这一规定确立了国家在人才培养事业方面的义务。在大学生“村官”工程中，为了更好地发挥大学生在农村建设中的作用，行政机关在确定选聘对象之后，有义务根据这一规定，对拟选聘的大学生“村官”采取一系列人才培养措施，如对大学生“村官”进行岗位培训、结对帮带、乡村党组织给选聘对象压担子、为选聘对象提供参政机会等。

　　3、第42条关于保障公民劳动权的规定。宪法上的劳动权作为一项积极权利，所对应的是政府积极作为的义务，如政府有义务积极采取措施创造更多的就业机会，降低失业率。根据这一规定，为了保障大学生“村官”劳动权的实现，目前政府采取了一系列措施，如在大学生“村官”任期届满后鼓励其继续担任村干部或者将其择优选拔为公务员，扶持大学生“村官”自主创业，认真落实对大学生创业的各种优惠、扶持政策，强化创业指导服务，开展信息咨询、项目开发、创业培训、创业孵化、小额贷款等工作，以及引导另行择业，支持继续学习深造等。

　　由于选拔出的大学生目前只是担任村委会主任助理或者村支部书记助理的职务，并非真正意义上的村官，他们只有经过村民选举后才能担任掌握实权的村官，因此，国家实施大学生“村官”工程并不侵犯基层群众性自治组织的自治权。

　　由上可见，国家实施的大学生“村官”工程，作为“工业反哺农村”和“城市反哺农村”战略的重要组成部分，作为依照《宪法》第8条关于“鼓励、指导和帮助集体经济的发展”的规定和实现城乡实质平等而采取的重大举措，既为农村的发展提供了人才和智力支持(如大学生可以在农村担当教师、宣传员、技术员、企业家、农业信息员等多重角色)，又解决了许多大学生的就业问题。作为一种新的人才培养方式，它不仅为农村基层队伍输送了新鲜血液，充实了基层干部队伍，充分发挥了各类人才在社会主义现代化建设中的作用，而且对培养全面了解我国国情的社会主义事业接班人具有重大意义。如果将社会福利给付区分为具有先行给付原因的社会给付(如社会保险)、社会补偿以及社会救助与其他社会性奖励、促进措施三大类，[2](104-110)则大学生“村官”工程总体上应归入社会性促进措施，其目标设定指向于社会弱势的平衡及机会平等的促进，所对应的基本价值是“社会性平衡诫命”，即“着眼于现实中的差别，要求国家改善弱势团体的立足点，以求达成机会的平等”。[2]55对这种给付行政措施的创设，主要取决于国家社会政策的考虑，在给付对象、方法、范围的选择上，国家享有相当大的裁量空间。

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