第六，不利于教师个人专业素养的提高。叶忠和王海英在《教师城乡交流的成本收益分析》一文中，运用成本收益分析方法对中小学结对帮扶政策中的城乡教师交流政策进行了分析，指出城市教师能利用城市里丰富、方便和快捷的信息网络获得大量的学习资源，及时为自己充电，丰富的信息也为城市教师提供了更多的学习和成长机遇。而农村信息闭塞，师资匮乏，参与各类培训、进修、专业提升的机会非常少;受农村学校条件所限，教师缺少了更广阔的施展才艺的空间，不利于教师个人专业素养的提高。

　　二、“结对帮扶”政策实施中问题的成因分析

　　第一，政策本身的科学性不足。“结对帮扶”政策规定教师仍属于原学校，派出教师的工资和福利待遇由原学校支付，教师人事制度仍属于“校管校用”，这是导致其在实施中产生诸多问题的根源。首先从城市学校派出的教师大多有这样的心理：自己终究是要回到自己原学校的，何必要去让其他学校变优变强呢?其他学校变强势必会减少自己学校的生源，这必定会招致学校领导的不悦。即使领导碍于国家政策不好批评，但是说不准会在晋升提干中给自己穿小鞋。自己何必给自己找罪受呢?那就得过且过吧，反正一年时间很快就过去了。其次，一些来自城市学校的教师总觉得自己来自大城市，自己就要比农村学校教师优秀一些，能力大一些，自身有强烈的优越感，在管理上不服从农村学校安排，我行我素任意妄为，扰乱了农村学校正常的教学秩序，更加谈不上为农村学校作贡献了。

　　第二，政策的监督透明度不高。新修订的《义务教育法》第8条规定：“人民政府教育督导机构对义务教育工作执行法律法规情况、教育教学质量以及义务教育均衡发展状况等进行监督，督导报告向社会公布。”然而教师监督权利的有效行使应以必要的监督能力为前提。[8]其主要以报纸、新闻和网络的形式向社会公众公布，而我国很多偏远的农村地区根本无法方便、快捷的接触到这些大众传媒，致使他们无法有效行使自己的监督权。结对帮扶政策直接关系到参与的学校和教师的切身利益，间接影响着每一位学生的发展，因此教师能否充分、有效行使其监督权对该政策的实施效果有着重要的意义。

　　第三，城乡社会环境的差距影响。历史原因造成了我国典型的城乡“二元”结构，城市交通便利、社会竞争激烈、生活节奏快、信息资源丰富，而我国的农村大多位于山区，交通不便、人们生活懒散、消息闭塞。城市学校校舍大而美、教学设备多又齐、学生生源丰富而且基础较好，然而农村地区校舍简陋、基本无多媒体等教学设备、学生生源分布不均而且基础参差不齐。因此无论是下派到农村学校的教师还是上派到城市学校的教师都会因环境改变产生一系列的不适应性问题。

　　第四，实施中遭遇利益主体的博弈。[9]结对帮扶其本质是想通过分配和调整各学校间的利益，以实现教育均衡发展。然而既得利益者为了保全自己的利益，总会想方设法在保全自己利益和不抵触国家政策之间找到一个平衡的方法。如县教育局根据自己的理解和需要，利用自己决策者的角色，适当搞些“土政策”。[10]一些学校为了保证自己的教学质量，就钻政策的漏洞，如结对帮扶政策中没有对城市学校派遣到农村学校的教师做详细规定，因此一些城市学校在派遣教师时就避免派遣优秀教师，有时甚至把新进的毫无教学经验的大学毕业生派到农村学校去支教、送教和流动授课。一些农村学校担心城市派来的教师不能较快适应自己学校的教学，同时害怕自己派去的优秀教师因进修教学能力变强后被其他学校“挖走”，因此在上派教师时也是尽量避免派遣优秀教师。被派遣的教师虽然无力改变政策，但是他们也是“上有政策，下有对策”，在支教过程中消极怠工、出工不出力等。

　　第五，无相关配套政策的支持。吴志宏、陈韶峰等曾在《教育政策与教育法规》一文中指出：“公共政策常是作为一个整体发挥作用的，尤其像教育政策这样一个本身没有造血功能的领域，更容易受到其他政策因素的影响和冲击。”[11]结对帮扶政策看似只是一项教育政策，但是其有效实施离不开相关配套政策的保障和支持。如结对帮扶政策规定对支教教师每年1000元的生活、交通补助费，该项政策如果得不到财政部门的支持，则势必会成为一张空头支票;其政策里说道教师职称评定需要有一年以上的农村履职经历，而且对支教教师考虑优先提干，如果该项政策得不到人事部门的积极配合，则必定会削弱教师的积极性。

　　总之，结对帮扶政策作为一项教育政策，其实施受到多方因素的影响与制约。如农村地区经济发展状况、交通发展情况、人们的思想素质、医疗卫生设施的完善情况等，也会在一定程度上影响该项政策有效落实。

　　三、解决之道：“县管校用”

　　(一)“县管校用”的内涵及其优势

　　“结对帮扶”政策在实际应用中存在着如此多的问题与不足，那么该政策是否应该摒弃，以新政取代之呢?本文作者在查阅了大量资料后极力主张以“县管校用”的人事制度代替“校管校用”中虚假的“结对帮扶”。

　　“县管校用”是一项新的教师人事管理制度，教师全部归教育主管部门统一来管理，“是教育部门的人”，由教育主管部门派老师到学校任教。[12]

　　“县管校用”与“校管校用”相比有如下好处：第一，现有的教师轮岗交流属于“人走关系不走”，少数责任心不强的老师，并没有真正把心思放在轮岗校，对轮岗校也没有归属感。一些职称已经到中高级的老师，也不愿意报名参加轮岗交流。第二，方便教育主管部门对各学科师资进行统筹分配和管理。比如，甲校某学科老师有富余，而乙校正好该学科老师不够，在“校管校用”模式下，就会出现甲校老师闲着，乙校花钱去请代课老师的现象。“县管校用”就可以对全县区域内的师资进行统一调配和管理，最大化地进行资源整合。第三，这几年城区都公开招考老师，使一些农村的骨干教师不断向城区流动，“县管校用”模式可以减少这一现象。[13]

　　根据新华网2011年8月31日电,四川省成都市以“市域统筹”推进城乡教育一体化，一边将公共教育资源向农村倾斜，一边变教师“校管校用”为“县管校用”，促进教师在全市流动，确保名师进校区、进园区、进山区。为避免“一体化沦为一样化”，当地还结合实际，打造了一批特色鲜明的学校和区域发展模式。[14]目前，成都市所辖的20个区县，城乡学校的差距正逐渐缩小，农村中小学无高级教师、无学科带头人、无优秀青年教师的“三无”时代已成历史。《2011年：成都市义务教育校际均衡监测总报告》显示，2010年成都市各区县义务教育均衡总指数平均值为0.41，城乡中小学多项监测指标旗鼓相当，农村学校“初中三年巩固率”、“生均预算内教育事业费支出”等部分指标超过城市学校。[15]除四川省成都市之外，“县管校用”制度在福建省台江区、闽侯县等 11 个试点区域开始了试点，并取得了一定的成效。

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