摘要：综述了国内外学者与机构对于环境政策分类的研究与实践，基于调整机制对我国环境政策工具进行分类。在分析不同类型政策工具特点的基础上建立环境政策工具类别框架并指出今后环境政策工具的发展趋势是通过工具组合实现工具创新，建立混合型政策工具以应对复杂的环境形势。

　　关键词：环境政策、工具、分类

　　中图分类：X-01

　　任何环境政策都是目标与手段的统一体。环境政策目标规定了环境政策作用的对象和预期的效果，本质上体现了政策主体根据主客观条件对环境政策预期效果的主观愿望。而环境政策工具则是将这种预期效果与主观愿望转化为现实的手段与方法，是环境政策主体促使政策对象采取期望行为的具体措施。因此，从政策实践的角度看，在确定环境政策目标的前提下，认真研究环境政策工具的相关内容则具有重要的现实意义。

　　1国内外学者与机构对环境政策工具的分类

　　环境政策工具的分类是一个既受学者们热衷而又难以厘清的问题。不同的分类标准往往反映分类者对政策过程的不同理解。国外比较典型的分类是以OECD为代表的三分法，即将环境政策工具分为命令—控制手段(command and control)、经济手段(economic incentive)或称市场机制(market-based instruments)以及劝说式手段(persuasive instruments)，这一划分方法所运用的标准是政策对象受何种因素影响而产生特定行为。世界银行[1]于1997年6月发布了一份题为《里约之后的五年——环境政策的创新》(Five Years after Rio—Innovations in Environmental Policy)的报告，该报告对以资源管理和污染控制为目的政策工具，按照“运用市场”(using markets)、“创造市场”(creating markets)、“运用环境规章”(using environmental regulations)、“动员公众”(engaging the public)等出发点进行分类，这种分类方式与OECD的分类相类似，只不过把基于市场机制的工具进一步细分。

　　国内学者在论述环境政策工具的分类问题时大多参照OECD的方式。丁文广[2]认为我国的环境政策体系包括政府工具、社会化工具、技术工具、市场化工具和综合化工具等六个大类，每一大类又包含若干具体的手段。宋国君[3]按照政府直接管制程度的高低，将环境政策工具分为命令控制类手段、经济刺激类手段和劝说鼓励类手段。

　　可以看出，国内外学者对于环境政策工具的分类基本上是以政府在环境政策中主导程度为划分依据，这种分类标准以“强制——自愿”关系为轴线，大多数环境政策工具都可以涵盖其中，因而有很强的包容性，易于为理论界和实践界所接受。

　　2我国环境政策工具可供选择的“工具箱”

　　戴维·奥斯本和特德·盖布勒[4]将可供选择的提供服务的方式(政策工具)比喻为政府“箭袋里的箭”，政府所要做的是从中选择合适的“箭”(政策工具)然后射向“靶心”(政策问题)。这一比喻形象而生动地揭示出政策工具的可选择性。与此相似，在环境政策领域也存在着“政策工具箱”，环境政策执行主体依据环境政策问题的特点形成政策目标，从“工具箱”中选择合适的环境政策工具以实现政策目标，解决政策问题。

　　在我国，按照调整机制的不同可将环境政策工具分为三种类型：命令控制型工具、经济刺激型工具、社会型工具。这三类环境政策工具分别对应于三种调整机制：行政调整机制、市场调整机制、社会调整机制。

　　2.1命令控制型环境政策工具——行政调整机制

　　命令控制型环境政策工具是指政府环境行政部门依据一定的法律、法规、规章及其他环境管理规范性文件，通过对生产者在生产过程中所使用的原料、技术以及消费者消费活动中消费产品的直接管制，对因生产或消费所排放污染物的禁止或限制，从而影响排污者行为达到改善环境质量目的的环境管理手段的总称。由于环境问题自身的性质及命令控制型环境政策工具自身的特点，该类工具曾在政府环境政策工具选择的历史上长期占据主导地位。其一，环境问题的社会责难性要求命令控制型环境政策工具发挥主导作用。环境污染和生态破坏等环境问题是一种被普遍认为的“恶”，这种负面的价值评估对人类的心理平衡产生冲击，人类在这种“恶”面前的直觉反应就是责难，正是这种应激心理的作用促使人类寻找一种直接而迅速的手段来消灭这种“恶”。命令控制型政策工具因其背后的政府强制力支撑而成为最佳的选择。其二，命令控制型环境政策工具针对性强，执行迅速，便于政府操作。在现实中，命令控制型政策环境政策工具以政府强制力为基础，对突发性环境污染事件和复杂性环境问题予以控制，此外它借助政府的各级环境行政系统，形成综合决策机制，对各级行政区域内的环境管理活动实行指挥和协调，同时加强生态环境的监管力度，促使政策目标的实现与管理效能的提高。

　　我国常用的命令控制型环境政策工具是以各种行政许可以及非许可性行政审批事项存在的，具体包括：环境影响评估制度、“三同时”制度、排污许可证制度、污染物申报制度、污染物限期治理制度以及城市环境综合整治定量考核制度等。从政策工具作用的时序看，我国命令控制型环境政策工具既有诸如环境影响评估制度、“三同时”制度等前馈控制的手段，也有如排污许可证制度、污染物申报制度的中途控制的手段，还有如污染物限期治理制度的事后控制手段，更有包括城市环境综合整治定量考核制度在内的全程管制工具。

　　2.2经济刺激型环境政策工具——市场调整机制

　　经济刺激型环境政策工具是指政府环境行政部门通过引入市场机制，旨在引导生产者和消费者在各自的生产与消费过程中对其行为进行成本——效益评估，从而选择有利于环境保护行为的手段的总称。从定义可知，经济刺激型环境政策工具发挥作用的基础不在于政策的强制性，而在于经济利益的调节性，这是其与命令控制型政策工具的最大不同之处。经济刺激型环境政策工具应用的理论基础是环境资源的公共物品属性理论和环境外部性经济理论。前者认为环境资源属于一种公共资源，这种公共资源具有一定的竞争性而无排他性，该属性使其产权不明确，从而既缺乏对享有公共产权的成员投机行为的约束，也无法对其成员产生激励，导致资源利用中的市场失灵;后者认为私人在进行经济活动时所造成的环境污染由于产权的不明晰往往增加了他人的经济成本，而这一部分增加的成本因为没有纳入自身的成本函数而造成边际私人成本小于边际社会成本，这种成本的偏离使制造环境污染的主体过度增加产量和污染排放量，结果是严重背离资源配置的帕累托最优点，同样造成市场失灵。总之，市场失灵现象在环境经济学者看来是造成环境问题的主要原因，因此要解决环境问题必须有针对性地解决环境资源利用领域出现的市场失灵现象。

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