现行法律制度的障碍。依法行政是现代政府管理的本质特征，现行的法律制度是各级政府权力行使的合法依据。目前20多个省份所推行的财政省管县和扩权强县的改革，虽然取得了一些明显的成效，如增强了县级政府的财权和事权，调动了县级政府发展县域经济的积极性等，但是，这些做法或多或少地与现行的法律制度存在着一定的冲突。因为在不少地方，法律、法规规定了一些必须由地级市管理的事权和财权。尽管我国宪法规定中没有地级市这一级地方建制，但是实行市管县体制以来，在司法实践中，我国各级政府基本上是按照中央—省—市—县—乡五级政府体制来进行法律制度安排的，在各种法律、法规和政策性的文件中，地级市的管理权限得到了明确的认可和设定。因此，实行省管县，虽与宪法精神保持了一致，但与市管县体制下制定的一些法律、法规和政策不相吻合，这些法律规范无疑成为制约省管县体制有效实施的制度障碍。

　　三、问题解决的基本思路

　　创新政治文化。政治文化属于政治社会的精神范畴，被视为政治行为的“密码”，是一种产生巨大而持久影响的无形的“软”力量。它有广义和狭义两种。广义的政治文化泛指一个社会关于政治体系和政治问题的态度、信念、情绪和价值的总体倾向;狭义的政治文化是政治系统中存在的政治主观因素，是在特定时期政治系统流行的一套政治态度、政治信仰和价值观。本文仅从狭义上理解。在改革市管县体制，积极推行省管县的时代背景下，政治系统惟有创新政治文化，建立一种与省管县体制相适应的关于政治体系的总体态度、信仰和价值观，才能提供一种巨大而持久的影响力，促进并保障新体制的有效运行。在这些态度、信仰和价值观之中，树立有限政府、服务政府和责任政府的理念，应成为当前政治系统创新政治文化的核心内容。“有限政府”是指政府自身在规模、职能、权力和行为方式上受到法律和社会的严格限制和有效制约。判断一级政府是否有限政府，关键是看其在权力、职能、规模上是否受到来自法律的明文限制;是否公开愿意接受社会的监督与制约;权力和规模在越出其法定疆界时，是否得到及时有效的纠正。责任政府指政府公共权力的行使能够反映人民的意志和利益，自觉地接受人民的监督，并直接或间接地对人民负责。责任型政府须积极地回应社会和民众的要求，在行使职责之前，应向公众宣示政策，尽力争取公众的理解和支持;在完成职责后，若出现差错或损失，应承担道义、政治、法律和行政上的责任。服务政府即在“公民本位”、“社会本位”理念的指导下，把政府定位于服务者的角色，并通过法定程序，按照公民意志组建起来的以“为人民服务”为宗旨的政府。服务型政府的重要职责就是为全社会提供关乎百姓切身利益的义务教育、公共医疗、社会福利和社会保障、劳动力失业和培训、环境保护、公共基础设施、社会安全和秩序等公共产品和服务，切实地维护社会公平和正义。

　　转变政府职能。转变政府职能是实行省管县的关键。建国以来，行政区划虽经数度调整，但是由于在转变政府职能方面未能取得实质性的进展，我国的地方行政体制始终未能走出“省管——地管——省管——地(市)管”的怪圈循环。要切实转变政府的职能，需要在解决政府职能的缺位、越位和错位上迈出坚实的步伐。首先是解决政府职能缺位的问题。市场机制的缺陷决定了社会公共产品和服务应主要由政府来提供。政府职能缺位指的是政府向市场和社会提供的公共产品和服务缺乏和相对不足。当前迫切需要政府提供的公共产品和服务主要包括：医疗、养老、失业、救济以及其他社会保障服务;市场竞争规则的健全与完善;宏观调控及区域协调政策的制定;生态环境保护和突发性事件的应急处理等等。其次是解决政府职能越位的问题。政府职能越位，指政府越权管理了本该由其它社会主体管理的事情。要防止政府职能的越位，应切实地做到政企、政事和政社分开，理顺政府与企业、政府与市场、政府与社会的关系，凡是企业、事业和各类社会组织职责范围或者通过一定方式能够承担的事务，政府都应无条件地淡出。三是解决政府职能错位的问题。政府职能错位指的是政府系统内部在职能结构上发生错乱，如上级政府和业务主管部门超越职权干预下级政府管理的事务;在机构设置和人员使用上，完全由上级政府掌控，而下级政府处于被动和无权的地位。要解决政府职能上存在的上述问题，当务之急是依法确定各级政府的职责权限，切实推进政企、政事和政社分开，在社会公共事务的管理上，充分发挥民间组织和社会中介组织的作用。省级政府及其厅局要从大量繁杂、具体的审批事务中解脱出来，把主要职责和精力放在规划、指导、协调、监管和服务上。同时，赋予县级政府与其能力相匹配的财权、事权和用人的自主权。

　　改变管理方式。在省管县体制下，如果政府还继续沿用传统的管理方式进行社会管理，那么，新体制的运行将不可能取得成功。可以说，政府管理方式的转变是实行省管县的前提。政府管理方式是政府为实现其职能与管理目标，综合采用各种管理工具、方法和技术的总称。在传统的官僚体制下，行政命令和直接管理是政府常用的管理方式。伴随着西方公共管理运动的兴起，民营化、志愿者服务、社区治理、电子政务等已成为现代政府重要的政策工具。民营化，就是将“原先由政府控制或拥有的职能交由企业承包或出售给私方”，通过市场机制配置资源，使资源能够流向使用效率更高的部门。民营化有多种途径，对于当代的中国政府而言，主要可以利用的途径是：(1)把政府机构向社会直接提供的公共管理职能，如自来水、电力、公共卫生及垃圾处理等，以合同的方式承包给私人或其他社会非营利机构。(2)在某些公共物品的提供上，如公共交通、环境治理及公共基础设施的建设等，可以采取政府与私人或非营利组织合作的方式进行。志愿者服务是通过社会个体的自觉行动向社会提供一些力所能及的公共服务。其优点在于机动灵活、行动快捷。如2008年汶川大地震发生后，大批的志愿者从全国各地赶赴四川参加救灾行动，为减少地震灾害带来的人员和财产损失作出了重要贡献。志愿者服务作为一种政策工具，不受国家强制力和经济利益分配的约束，可以减少民众对政府行动的需求，并减轻政府的负担。因此，政府应大力提倡和鼓励公民的志愿行动，从而在扶贫济困、社会救灾和救助、大型社会活动以及公共卫生服务等方面发挥应有的作用。社区治理是政府将社会公共事务的治理职责向社区等社会自治组织转移，借以调动公民的积极参与，实现社会自我管理的一种治理方式。随着市场经济体制的逐步建立和完善，社区所承担的社会管理的功能日益增强，社区治理成为一种重要的政策工具。社区治理主要涵盖：开发和利用社区文化资源和人力资源，在社区内建立敬老院、福利院、康复中心、医疗站、托儿所、幼儿园等设施，对老年人、儿童和残疾人等实行社区照顾;组织社区居民保护社区环境卫生和维护社区治安等。电子政务是借助电子信息技术而进行的政务活动。电子政务的推行，政府能够比较快捷地收集和处理信息，及时地进行公共政策的制定与执行;通过网上发布政策信息，可以打破时空和地域的限制，提高政府信息服务的能力;还可以收到来自社会各界的对于政府活动的批评和建议，帮助政府提高决策能力和治理水平。此外，政府应综合运用经济、法律和行政的手段来管理经济和社会，改革行政审批制度，切实地推进我国依法治国的进程。

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