市县关系趋于紧张。市管县体制在中国的实施已经有20 多年的历史，由此形成的利益权力集团，将是省管县改革的重大障碍。随着省管县改革的实施，县与市之间将由原先的管理与被管理的上下级关系转变为一种平等的竞争与合作的关系。地级市作为改革的利益流出团体，基于自身利益的最大化，在可能的限度内，会采取地方保护主义的措施，如在省管县实施前突击性地将原辖县改为城市的辖区，实行省管县后则停止向原辖县提供如公共交通、水电供给、科技下乡、环境保护等公共产品和服务，以此来作为应对“省管县”的博弈手段。从各地试点的情况看，地级市对原辖县的支持力度明显减弱，市县之间的关系趋于紧张。如果改革措施失当，将有可能催生市县之间的恶性经济竞争，导致重复建设和市场分割，形成新的“诸侯经济”。因此，实施省管县后，市与县之间的关系如何定位，出现矛盾后如何协调?采取什么样的体制和机制，以有效地防止市县分割，实现城乡建设的一体化?将是迫切需要解决的现实难题。

　　机构与人员精简的压力。英国古典经济学家亚当·斯密(Adam Smith)提出“经济人”假设，认为人的行为动机根源于经济诱因，即最大限度地满足自己的利益。基于“经济人”的假设，公共选择理论认为，政府及其官员与常人没有什么区别，都是个人效用最大化的理性经济人，他们首先追求个人利益和机构利益，然后才会照顾公众利益。虽然这一提法过于绝对，但现实中并非子虚乌有。因地方官员的利益失衡或受损而招致的政局动荡甚至政权更迭，在中国历史上也不乏其例。如果全面推行省管县体制，按照多数学者的观点，势必将撤销横亘在省与县之间的中间层级——地级政府(含地级市、地区、自治州、盟)，现有的行政区划将要作大规模的变动，政府官员也将随之作大幅度的调整和精简，这将涉及数以万计政府官员的升降去留问题。如果改革的配套措施滞后，不能有效地解决机构精简后的人员分流和新体制下的权力运作的磨合等问题，那么无疑将伤及现有体制下政府官员的既得利益，便有可能影响到政治的稳定和社会主义现代化建设的顺利进行。

　　二、省管县的体制障碍

　　体制障碍泛指省管县所面临的体制、制度、政治文化、规范等层面的障碍。省管县的体制障碍主要是：

　　单一制的国家结构。国家结构形式是指国家作为一个完整的政治实体，以何种形式由那些低于国家层面的地域性政治实体组合而成。国家结构通常分为复合制与单一制两种。复合制的国家权力分属于全国性政府(如联邦政府)和构成“国家”结构单元的地域性政府(如州)，单一制的国家权力属于全国性政府，即中央政府，由中央政府委托或授予构成国家结构单元的地方政府行使，并可按中央政府的意愿加以改变或取消。联邦制国家，中央政府和地方政府、省( 州) 政府与县市政府的关系，是对等和合作的关系，对于地方来说，需要上级政府处理的事务相对较少，因此每级政府的管理幅度相对较大，政府层级的设置也相对较少;单一制国家，政府的排列组合呈金字塔式结构，各级政府之间存在着严密的领导与被领导的关系，上级政府对下级政府管理的事务较多，受到管理幅度和管理效能的限制，不得不设置多层级的政府结构，且每一级政府的管理幅度较小，这样方能实现政府间的有效治理。如美国是联邦制国家，美国的国土面积与我国相当，其地方政府层级为州——县、市——镇三级，且美国的一个州可以直管200—300个县市，如得克萨斯州辖县达254个;而我国是单一制国家，地方政府的层级多为四级制，即省——市——县——乡，且我国的一个省只管辖十几个或几个地级市。因此，在当前单一制的国家结构体制下，省级政府的管理幅度受到很大的限制，从而在相当程度上制约了省直管县(市)的有效性。

　　中央高度集权的体制。中央集权制指的是中央政府和地方政府的一种分权形式，中央政府将全国领土划分为不同层级的行政管理区域，在各个区划内设置地方政府，并分配或授予地方政府以一定的行政、军事、财政、司法等权力。中央集权制是秦始皇统一中国后确立的国家政权体制，在两千多年的封建社会中虽然皇权更迭频仍，但中央集权制却一贯制地延续了下来，并构成了中国传统政治文化不可割舍的组成部分。中华人民共和国成立后，中央集权体制在很大程度上被新兴的人民民主专政的国家政权所承继。在这一行政体制下，中央政府很难直接面对和管理为数众多的省级政府。建国初期，我国有省级建制53个，为了减轻中央政府管理上的压力，于是在中央与省级政府之间设置了六个大区。大区开始为行政分治区，一度变为实体政区，后在省区合并的同时于1954年撤销。与此相对应，省级政府的管理幅度也受到相当程度的限制。虽然宪法明确规定我国实行省、县、乡三级地方体制，但是在建国后很长的时间里，省与县之间普遍地、或虚或实地存在着一级“地区行署”的建制，现在的地级市大多是地区行署与所在地的市合并而来，现行的市管县体制也主要是由地区管县演变而来。现在要回到宪法的规定上来，如果各级政府间的权力分配模式和运行方式不变的话，人们不禁担心：体制的运行会不会再回到省、地、县、乡虚四级制的老路上去呢?

　　转型期旧的计划体制的影响。根据《2003中国市场经济发展报告》分析，2001年中国经济市场化程度已达到69%，在国际上处于中等偏上水平，属于准市场经济国家(详见表二)。[5]

　　表二 国家市场化程度分类

　　可见，我国的市场经济离成熟的市场经济还存在一定的差距。在准市场经济的条件下，政府的计划和指令尚有一定的生存空间，传统的计划体制的影响在一定范围内还存在。政府的职能还没有完全从全能型政府的模式中摆脱出来，集权领导和行政审批依然是政府管理经济社会事务的重要手段。上级政府习惯地将下级政府看作其行政附属单位，如动辄向其发号施令，下达工作任务和指标，开展达标活动，进行工作评比等。这就使下级尤其是基层政府的工作缺乏自主权和主动性，常常疲于应付上级部署的工作，而不能专注于地方经济社会的发展与社会公共事务的管理。能否摆脱旧的计划体制和传统管理方式的束缚，是对省管县后省级政府治理能力和治理水平的重要考验。

　　“官本位”的文化传统。我国具有两千多年封建集权专制的传统，在广大的城市和乡村，官本位意识还相当浓厚。“官本位”是一种把是否为官当成一种核心的社会价值尺度去衡量个人的社会地位和价值的社会意识，它以是否为官和官阶的高低作为评判个人成就和能力的标准，简言之就是“以官为本”、“惟官是从”。官本位的政治文化属于封建官僚阶级的政治文化。在阿尔蒙德看来它应该属于臣属政治文化。在官本位的政治文化中，官员与百姓是臣属的关系，官员处于主动的优势地位，而百姓即属民是完全被动的，他们只与政治体系的输出相关，却并不积极地参与政治生活。因此，“官本位”意识与马克思主义所提倡的为人民服务的“公仆”意识是背道而驰的。“控权不放”是新形势下“官本位”意识的典型表现。“控权”主要包括两个部分：一是控制下级政府的财权不放，上收下级政府的财政收入，挪用上级政府拨给下级政府的转移支付或专项经费。在这种情况下，县级政府为获得经济和社会发展所必需的资金，不得不频繁地往返于省厅与县之间，既增加了管理上的成本，又常常错失发展的大好时机。二是控制地方社会管理的权限不放。使县级政府只得听命于省政府的工作安排和指令，而无所作为，工作缺乏主动性和积极性。“等”、“靠”、“要”是“官本位”思想严重的地方官员较为普遍的思想和行为的反应。

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