内容摘要：实行省直管县(市)业已成为我国地方行政体制改革的主流的政策取向。在影响省直管县(市)体制有效实施的诸多环境中，政治、经济与文化环境是至关重要的制约因素。本文运用政治生态学的研究方法，对当前我国政治、经济和文化等状况进行分析，从而探讨省直管县(市)得以实施的体制环境。

　　关键词：省管县(市);行政体制;体制环境

　　政治生态学的理论告诉我们，政治系统及其活动在很大程度上受到特定的环境因素的影响和作用。它不是社会这个庞大的综合系统中的一个独立的、可自我活动的系统，而与社会这个大系统中的各个分系统之间有着密切的联系，受其制约，为其服务。“任何政治系统尤其是国家政权系统的活动和关系都不能离开特定的历史——社会——文化环境。而且，只有在与特定的历史——社会——文化环境的充分平衡中，国家政权系统才可能使其模式、结构、功能及其运行趋于优化”。[1]当代中国地方政府体制是政治系统的重要组成部分，作为一种生态政治现象，它经历了从计划经济体制向市场经济体制过渡的历史时期，与我国社会的政治、经济与文化诸环境有着密切的联系。本文通过对当前我国政治、经济和文化等条件的分析，探讨省直管县(市)得以实施的体制环境。

　　一、政治环境

　　1.宪法和法律

　　宪法是国家的根本大法，是制定其他各项法律的依据，也是制约政府、各类社会组织和公民的基本准则。1954年诞生的新中国第一部宪法第五十三条就规定，我国地方政府管理层次为省、自治区、直辖市;自治州、县、自治县、市;乡、民族乡、镇“三级”。1982年宪法对于行政区域的划分作出如下规定：(一) 全国分为省、自治区、直辖市;(二) 省、自治区分为自治州、县、自治县、市;(三) 县、自治县分为乡、民族乡、镇。直辖市和较大的市分为区、县。目前我国绝大多数省份实行的省——市——县——乡四级体制显然多了一级——市(地级)，与宪法的规定不符。再者，宪法只规定直辖市和较大的市分为区、县，既可以统辖县级单位，而对地级市能否管县没有作出规定，何况现在多数的地级市是从县级市和整县改市升级而来，无论从市区的面积、人口，还是从经济实力来看，均不属于“较大的市”。我国《地方组织法》对“较大的市”有专门的规定，“‘较大的市’专指经国务院批准、拥有与省会自治区首府城市相同的地方性法规和规章制定权的城市。”这样的城市目前共有18个，即唐山、大同、包头、大连、鞍山、抚顺、吉林、齐齐哈尔、无锡、淮南、青岛、洛阳、宁波、淄博、邯郸、本溪、徐州、苏州。在立法法和行政许可法这两部法律中，“较大的市”不仅包括上面18个城市，还包括28个省会和首府城市，以及四个经济特区城市。这样，我国“较大的市”一共有50个城市。因此，严格地说，依据宪法和法律，能够实行市管县的只有50个“较大的市”和4个直辖市，而不包括其它的205个地级市。可见，现行的“市管县”体制有悖于宪法和法律规定，缺乏足够的法律依据。实行省直管县(市)就是要取消横亘在省与县之间的中间层级——地级市，实现省对县(市)的直接管理，这既是对我国宪法精神的理性回归，也是依法行政的具体体现。

　　2.党和政府的政策

　　政策指党和政府为了实现和维护公共利益而作出的除宪法、法律以外的各种决策，包括党的决议、行政法规、规章或命令、党和国家领导人的口头或书面指示、政府大型规划、具体行动计划及相关策略等，它是规定政府、各类社会组织和公民行动的依据和准则。现行的市管县体制对县域经济发展的不利影响、信息渠道不畅、行政成本高昂、行政效率低下等问题已经引起中央的高度重视。温家宝同志在2005年农村税费改革工作会议上提出：“具备条件的地方，可以推进‘省直管县’试点。”党的十六届五中全会提出，要优化组织结构、减少行政层级，条件成熟的地区可以实行省直管县的财政体制。2006年《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》明确规定“减少行政层级”，“理顺省级以下财政管理体制，有条件的地方可实行省级直接对县的管理体制。”2007年8月在国务院正式批复的由国家发改委、国务院振兴东北办组织编制的《东北地区振兴规划》中，除了对振兴东北作了详细规定外，还特别指出“在有条件的地区推行省直管县”，这是继十一五规划“有条件的省进行省直管县试点”之后，在规划层面明确提出的省直管县的规定。2008年通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》强调，推进省直接管理县(市)财政体制改革，优先将农业大县纳入改革范围。有条件的地方可依法探索省直接管理县(市)的体制。2009年一号文件中也重申：“稳步推进扩权强县改革试点，鼓励有条件的省份率先减少行政层次，依法探索省直接管理县(市)的体制。”因此，现行的政策以及中央领导同志的讲话，都表明了党和政府改革地方政府体制、减少行政层级、提高治理效能的坚强决心，为省直管县(市)体制的实施提供了强有力的政策支持。

　　3.地方政府官员的政治素养

　　“中国1978年以来的经济发展表明，政府管理不断进行顺应市场经济发展要求的制度创新，不断进行满足市场经济发展需求的制度供给，是推动中国经济长期持续发展的重要因素。事实证明，中国政府推动市场经济发展的过程，也正是政府管理制度创新和制度供给不断完善的过程。”[2]地方政府体制的改革，离不开地方各级政府官员的推动和实施，推行省直管县(市)体制，尤其需要省市县三级领导干部创新观念、转变职能和管理方式。十一届三中全会以来，在党和政府的倡导下，解放思想、创新观念和管理体制在政府系统内部蔚然成风，政府官员的政治素质和思想品格得到极大提升，他们摆脱了长期左的思想束缚，锐意改革，勇于创新，树立了许多诸如“浙江模式”、“海南模式”、“山东模式”、“温州模式”、“苏南模式”等改革的典型。经过党的长期培养、严格挑选和实际工作的锻炼，一大批具有较高学历的德才兼备的年轻干部走上省市县各级领导岗位，大大提高了各级领导干部的政治素质、文化素养、理论知识水平和决策能力。[3]因此，从目前省市县领导干部的整体素质看，已基本适应省直管县体制运行的要求。这就为我国全面实施省直管县(市)体制提供了充足的人力准备。

　　4，公民社会的成长与民主政治的推进

　　民主政治是一种奉行多数人统治的政治制度。建设民主政治是当今世界各国政治建设的主流趋势。社会主义民主政治的本质和核心是人民当家作主，是最大多数人享有的最广泛的民主。公民社会是指由自由的公民和社会组织机构自愿组成的社会。公民社会是现代民主政治制度的社会基础。自20世纪70年代末实行改革开放政策以来，我国在深化经济体制改革的同时，坚定不移地推进政治体制改革，民主制度不断健全，民主形式日益丰富。与此相适应，我国公民社会逐步兴起，人民正通过多种渠道和形式日益广泛地行使着当家作主的权利。发展社会主义民主政治已经成为党和政府重要的战略任务。然而，在市管县体制下，占城乡人口绝大多数的农民，他们的利益未能得到应有的保护，他们的民主权利未能得到切实的尊重，他们作为国家主人翁的地位未能得到充分的体现。显然这与发展社会主义民主政治是背道而驰的。实行省直管县(市)体制，就是要求国家和政府充分尊重基层民众，尤其是农民的国家主人的地位，将本来属于基层民众的民主权力返还于民，返还于社会，并通过扩大县级政府的经济和社会管理权，使基层民众能够广泛地参与国家和社会的管理，这将有助于培养基层民众的民主意识，提高公民的自治能力，促进民间组织和公民社会团体的发展，从而促进公民社会的建立，夯实民主政治的社会基础。

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