二、导致我国城乡基础教育供给不均等的制度根源

　　实现城乡基础教育均等化供给是一个系统工程，需要长期坚持不懈的努力，尽管2001年5月，国务院出台《关于基础教育改革与发展的决定》，正式明确了“地方政府负责、分级管理、以县为主”的基础教育管理体制，将原来由“以乡为主”上升为“以县为主”，但这种管理体制自实施以来还是出现了一些问题。

　　(一)主管基础教育的政府级次、职能部门过多

　　我国具有世界上独一无二的五级政府架构，设有中央、省(自治区、直辖市)、地(自治州、市)、县(自治县、市)、乡(民族乡、镇)五级政府，根据“以县为主”的基础教育管理体制，五级政府都对基础教育的发展负有一定的责任，不仅如此，基础教育的管理还涉及教育、人事、财政等多个政府职能部门，如此多头的管理，一方面会造成政府间交易成本增大，浪费宝贵的基础教育财政资源，另一方面又容易助长政府之间互相推诿责任，影响基础教育政策的执行和落实[1]。

　　(二)上下相关财政体制有待于进一步完善

　　一是县与县以上政府之间的财政体制关系。在原有财政体制下，基础教育领域的职责和财权划分上存在着严重的不对称现象，中央、省和市层层从下级政府集中财力，但却对基础教育不负主要责任，承担基础教育主要供给任务的县级政府自有财力却相对不足，经过多年的财源培植，县乡许多潜力很大的财政收入项目不是被上收，就是变成与上级共享，因此基层政府的事权与财力的矛盾十分突出，尽管上级政府给予部分转移支付，但财政缺口问题一直是农村基础教育发展的一大隐患，直接影响农村基础教育资金投入的可持续性，导致农村基础教育负担向农民转移，危及农村税费改革的成果[2]。

　　二是县与乡之间的财政体制关系。在向“以县为主”的管理体制转变过程中，不少地方把原来乡负担的支出转移到县的同时，将乡镇原有的收入上划，并由县将这笔资金相应地安排在该乡镇基础教育支出领域，这样一来，这种“以县为主”实际上就变成了“以县代乡镇为主”，县级政府在统筹安排基础教育资金、协调县内城乡基础教育发展方面，没有发挥应有的作用。

　　(三)“以县为主”将县与县之间的差异痕迹植入到基础教育的发展之中

　　“以县为主”的基础教育管理体制，从县级政府角度讲，最关键、最核心的是保证对全县基础教育需求的供给，对全县基础教育资源进行高效合理配置[3]，虽然“以县为主”的基础教育管理体制有助于实现本地区城乡之间基础教育的协调发展，但从全国情况来看，“以县为主”的基本前提目前仍有许多县不具备，特别是对于以农业等第一产业为主的广大中西部地区，如果没有中央和省级财政转移支付，连教师的基本工资都无力保障，更谈不上为教育需求提供充裕供给，甚至有些经济特别欠发达的县，即使加上中央、省及市级财政的转移支付，仍难以完成本县基础教育的发展任务，从而不得不再次走上借债办学、集资办学、收费办学的旧路。

　　三、促进我国城乡基础教育均等化供给的制度创新

　　基础教育的事权包括供给与生产两大方面，其中，前者主要涉及资金的筹集问题，而后者则主要涉及资金的具体运用和管理[4]，一般来说，高层次政府具有财力优势，而基层政府则具有信息优势，因此，基础教育的供给主体(或资金来源主体)应主要由高层次政府承担，而生产的主体应主要由基层政府承担。从以往的体制改革和变迁中可以看出，我国的基础教育事权划分过于单一，要么同时是供给与生产的主体，要么几乎没有任何具体的责任，这样一来，在改革之初虽可以暂时保证改革的效果，但终究不是解决问题的长久办法。

　　相对于县级政府而言，中央政府无论是在财力水平，还是在平衡城乡发展的能力等方面都要更强，但考虑到我国人口众多、地区复杂、各地差异悬殊的特殊国情，省级政府和县级政府在有关基础教育的信息掌握方面要更为客观、真实与迅捷，部分基础教育事权由省级政府和县级政府承担较之中央政府而言更有效率;同时，考虑到2006年新《义务教育法》关于“将义务教育全面纳入财政保障范围”、“义务教育经费投入实行国务院和地方各级人民政府根据职责共同负担”的法律精神，借鉴世界大多数国家有关基础教育发展中“投资主体上收，管理重心下移”的经验，我国基础教育的发展应既要发挥中央政府的统筹平衡能力，又要发挥地方政府在信息、效率方面的优势，构建一个“供给与生产主体分离、分级互补，投入以中央为主、分项分级共担，宏观管理以省为主、具体管理以县为主”的新型基础教育管理体制，从制度创新的角度促进城乡基础教育均等化供给。

　　(一)投入以中央为主、分项分级共担

　　实行“以中央为主”的体制并不意味着全部基础教育投资都是由中央政府负担，地方政府并不承担任何责任。“以中央为主”除要求中央政府承担主要责任外，还特别强调了省级政府和县级政府要各负其责，这实际上是一种以中央政府投资为主导，但在不同地区、不同投资项目上实行中央政府、省政府和县政府分担不同比例的体制。具体来说包括以下几个方面的内容：

　　第一，确定基础教育最基本办学条件的国家标准。基本办学条件的国家标准是实现全国基础教育均等化的重要前提，因此，必须由国务院或受托的教育部根据对基础教育运行的实际调研情况，在综合考虑全国各地不同的发展状况、物价水平等因素的基础上，结合各地财政的承受能力，公布最低的基础教育办学条件标准，各地的基础教育只允许高于国家标准，而不得低于国家标准。

　　第二，确定人员经费的分担比例。考虑到人员经费是我国基础教育经费最大的支出项目，一般都在70%——80%左右，有的地区甚至达到80%以上，因此，人员经费应由中央政府负责，这样不仅可以充分发挥中央政府的财力优势，实现财权与事权的对等，而且还可以降低基础教育农村优秀师资不断向城市流动的现象，有助于城乡基础教育的均衡发展。

　　第三，确定公用经费的分担比例。公用经费是基础教育得以正常运转的重要保障，是人员经费以外的第二大支出项目，在将人员经费交由中央政府负责后，公用经费应根据地区的不同，实行不同的分担比例。可以借鉴国家在执行“贫困地区义务教育工程”时所采用的“三片”地区的划分办法，“一片”地区多属沿海地区，经济基础雄厚，省级财政收入比较丰裕，可以由省级财政承担基础教育的公用经费;“二片”地区一般处于国家中部，经济发展水平虽比不上“一片”地区，但财力也能够有所保障，可以由省级政府负担公用经费;“三片”地区多是西部贫困省区，经济比较落后，财政收入能力较弱，可以由中央政府和省级政府共同负担。

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