2.直接立法程序不完善的问题

　　与议会的立法活动相比，美国各州此前的直接立法程序显得草率，而且过于机械和缺乏必要的制约手段。这难免会带来一些问题。第一、由于缺乏常规的立法过程，而且每次付诸表决的提案可能有几个甚至十几个，所以，选民们通常对提案内容并不熟悉，也没有兴趣和时间去认真考虑，只是随意地去投票。詹姆斯•巴尼特教授在对俄勒冈的直接立法过程进行了仔细研究之后断言，虽然州当局将交付选民表决的所有提案的赞成和反对意见都刊印出来，并发给每个选民一本，但他“对于一百个人中是否有一个人真正把结合一次选举印行的小册子全部读过，或哪怕把其中一部分草草浏览一遍深表怀疑”。[5]这就难怪有人会说，在直接立法过程中，“许多人不知道他们在为什么而投票”。[2]第二、简单、机械的直接立法程序难免会造成一些混乱，有时甚至会导致近乎荒唐的后果。比如，佛罗里达州的戴德县在1979年出现了一项欲将财产税定为$1,000交纳$4的创制提案，因书记员的失误，$4被写成了 $0.004，由于该州法律规定，在征集到足够签名之后创制提案便不得再做任何改动，因此，该县的选民们只得将错就错地对这项提案进行表决;[19]另如，加利福尼亚州1988年交由选民表决的创制提案共涉及到29个问题，其中的68号提案要求建立竞选公共基金，73号提案则反对建立这种基金，结果，在同一张选票上的这两个意见完全相反的提案同时都得到了选民的批准，以至最后不得不让法院出面决定到底该施行哪一个。[16]第三、通过直接立法程序制定出的法律的质量难以保证。在缺乏必要制约手段的前提下，通过创制权制定的法律不仅难以恰当地协调各方面的利益，而且很可能还会与州法或联邦法律发生冲突。所以，由创制权产生的法律往往会带来争端。总体来看，1960年后通过的创制提案约有一半被起诉到法院，其中超过半数被法院全部或部分撤销。[20]在加利福尼亚，这个比例更高。肯尼斯•米勒1999年提交给美国政治科学协会年会的文章指出，加利福尼亚州1960-1999年间通过的55个创制立法中有36个引发了诉讼，其中的14个得到了法院的支持，11个被部分撤消，7个被完全撤消，另外4个还悬而未决。[21]

　　3.直接立法的效用问题

　　在其一百多年的发展历程中，直接立法始终也没能摆脱人们对其效用的质疑。

　　二战之前，研究者们就指出，几乎没有什么重大的变革是由公民的创制权和复决权带来的，州议会的重要性也没有因创制权与复决权的出现而降低。1928年，著名的州宪法研究专家沃尔特•多德还就此得出结论：直接立法既不是治疗所有政治问题的灵丹妙药，也不是代议制政府的有效替代品。[1]

　　在刚刚过去的几十年中，直接立法不仅仍因没能有效地推动进步立法而备受指责，而且还因一些保守性法律的通过而成为争议的焦点。“有证据表明，直接立法已造成保守的后果。因此，创制权或公民复决权对于推迟实行用公共汽车接送学生、推迟取消种族隔离和建造廉价的住房等等是负有责任的。”[22]最近加利福尼亚州通过创制权制定的几个保守性法律也格外引人关注：1994年，加利福尼亚州选民批准了将非法移民排除在公职之外的187号提案;1996年，他们通过了取消“积极行动计划”(Affirmative Action)的209号提案;1998年，他们又通过227号提案废除了原来普遍施行的双语教学体制，规定公立学校中只能以英语授课。现在，人们已经意思到，直接立法其实是一把双刃剑，它既能推动进步，也可以被用来维护保守者的利益。[16]

　　三、美国州内直接立法改革的新趋势

　　直接立法改革能在19世纪末期兴起并持续到现在，说明美国民众对直接民主的渴望还是很强烈的。批评者虽然指出了直接立法的一些不足之处，但他们的观点也有片面性，不是直接立法现状的真实反映。比较客观的评价是：在选民能力方面，他们“不像我们期望的那样令人满意，也不像批评者们总是强调的那样缺乏见识和理智”;[23]在利益集团对直接立法的操控方面，存在这样的事实，但不是普遍的现象，“用于证明创制程序失败的通常是那几个被挑选出来突出其缺点的例子，而不是评价创制对州政治影响的系统研究”;[24]在实际效果方面，确实有少数群体特别是少数族裔利益受到侵害的情况，但那也只占很小的比例，更多时候少数族裔在直接立法过程中都是赢家，[25]而且他们对直接立法也是很支持的。[26]

　　总起来看，作为代议制民主的补充，直接立法对美国州政府民主化建设的贡献是不言而喻的，但不可否认，它确实有不完善的地方，还不能满足人们对它的期望,至少是“从来也没能真正达到其进步运动时期的创立者们的理想”。[15]与此相应，当前美国州内的直接立法改革也存在着几种不同的发展趋势：

　　第一，在尚未采纳的州中，直接立法改革步履维艰。自20世纪60年代以来，不少州内又出现了直接立法改革的动议，但能成功的很少。新泽西州1979年的一次民意调查结果能够很好地反映出他们既想提高公民参与公共事务决策的程度又担心直接立法效果的矛盾心态。在这次调查中，78%的人同意“公民应该能够直接对公共事务表决”的观点，但同时有64%的人认为立法工作应该由公民选出且可以因表现不良而被选掉的代表做，76%的人认为公众不能明断地投票，63%的人认为特殊利益集团会通过操控直接立法而增强势力。[23]

　　二、在已采纳的州中，直接立法的使用更加频繁，民众支持率也很高。直接立法的使用频率前文已经提到，此处只举例说明民众对直接立法的态度： 2000年10月在加利福尼亚州的一次调查中，对“你认为多数选民能通过创制程序制定法律和改变公共政策是好事还是坏事”这个问题，在所有成年人的回答中，69%是“好事”，23%是“坏事”，8%是“不知道”;对“你认为选民通过创制程序对公共政策做出的决定可能比州长和议会做出的决定好还是坏”这个问题，56%的成年人认为“好”，24%的认为“差”，5%认为“一样”，15%表示“不知道”。[13]

　　三、面对实施过程中出现的问题，在已采纳了州中也出现了对直接立法行为进行规范和限制的要求。有些州力图限制企业用在影响直接立法方面的资金，还有的州制定过禁止向签名征集人支付报酬的法律。不过，这两种做法分别在1978年的“波士顿第一国家银行诉贝洛蒂”(First National Bank of Boston v. Bellotti, 435 U.S. 765)和1988年的“迈耶诉格兰特”(Meyer v.Grant,486 U.S.414)案中被联邦最高法院判为违宪。虽然屡屡被法院否决，但许多州仍不断地尝试着对职业签名征集人进行限制。2002年，俄勒冈州选民又以75%对25%的多数通过一项创制提案，将“依据为创制或复决请愿征集到的签名数量支付或接受金钱或其它有价值物品”的行为定为违法。该提案已得到联邦第9巡回上诉法院的支持，不少州正据此判决着手制定类似的限制措施。尤其值得一提的是，2006年的两个事件反映出民众自身也有约束直接立法的意愿：佛罗里达州选民通过的宪法修正案要求以后由公民创制提出的宪法修正案须得60%以上的绝对多数同意才能通过;科罗拉多州选民以压倒多数否决了一项欲扩大创制权的提案。[27]

 3/4   首页 上一页 1 2 3 4 下一页 尾页