与采用情况相似，直接立法的应用也经历了一个起伏变化的过程。

　　虽然采纳直接立法的各州应用情况各不相同，但总的来看，从二十世纪初至二战之前的这段时间中创制权与复决权的使用频率还是比较高的。据统计，1900-1940年间，各州选民约就1000项创制和复决提案进行了表决，其中约75%是创制提案。二战爆发后，创制权与复决权的使用明显减少。在整个40年代，付诸表决的创制提案只有146项，比30年代的246项减少了40%多。在此后的二十年中，这种趋势一直延续下去，至60年代达到最低点。在这个十年中，美国各州表决的全部创制提案只有85项。[1]自70年代后，直接立法的数量又开始上升。1980-1989年和1990-1999年各州表决的创制提案分别有252项和377项，恢复到并超过20世纪初的水平(1910-1919年付诸表决的创制提案是273项，在此前是最多的)。2000-2008年，已付诸表决的创制提案是371个，相对来说也是比较多的。截至2008年，共有2305个创制提案得到表决，其中，通过的是936个，占41%。从各州来，俄勒冈(349个)、加利福尼亚(330个)、科罗拉多(209个)、北达科他(178个)和亚利桑那(171个)据前五位，他们表决的创制提案占到总数的一半以上。[6]

　　二、美国州内直接立法改革引发的争议及实施中的问题

　　“自从间接民主在近代的确立导致了直接民主与间接民主之间的分野以来，这两种民主的各自拥护者之间的纷争就未曾中断过。”[7]立国之初，美国也面临着施行直接民主还是施行间接民主的争论。当时，尽管也有直接民主的宣扬者，但大多数的开国元勋还是青睐代议制，[8]因为他们虽将抽象的“人民”奉若神明，却将现实政治中的“人民”视为“愚昧而轻率的大众”，认为他们“并不具备直接行使政治权力的素质和能力”。[9]因此，美国的联邦政府和各州起初都采用了代议制。后来，由于州议会的不良表现，作为直接民主制主要内容的直接立法自19世纪末期开始在某些州内兴起。不过，当时的改革者们只希望通过直接立法补充和加强代议制政府，而不是要取代它。[10]从后来的结果看，直接立法也确实只是把“门后的枪”，州议会依旧是立法的主体。然而，即便如此，直接立法还是不能得到普遍的认同。直到目前，仍有约半数的美国州没有采纳创制权和复决权，而在采纳了的州中，反对之声也始终不绝于耳。

　　在对直接民立法的批评中，最尖锐的一点是指控它违反了联邦宪法第四条中“合众国保证本联邦各州实行共和政体”的内容。在美国建国之时，许多人心目中的民主其实就是直接民主，而他们所谓的共和则指我们今天的代议制民主 。[11]从这个角度说，美国联邦宪法第四条第四款确实具有保证各州实行代议制的含义。所以，在1902年，当俄勒冈州刚刚通过采纳创制权与复决权的宪法修正案后，马上就有人针对这一点提起了诉讼。在以后的几年中，加利福尼亚等州也出现了类似的情况。虽然这些针对直接立法合宪性的诉讼都没得到法院的支持，但许多人仍耿耿于怀。1997年8月14日，华盛顿邮报上刊登的一篇文章还在发出这样的感慨：如果“加利福尼亚知道尊重国父们的智慧，相信共和政体——立法权被赋予选举出的代表——比其它任何政体形式都更优越”，该州的政治生活中就不会有这样多的争吵，而会多些有益的行为。[10]

　　除了合宪性争议外，直接立法还遭受了其它一些指责。改革初期，有人担心它会加快制定侵犯财产权的“激进”措施，还有人担心它会导致“议案泛滥成灾，使一般选民疲于奔命，失去耐心”，等等。不过，这些担心完全是基于推断，并没有什么凭据，所担心的事情并没有真正发生过。[5]当前，直接立法受到的批评主要集中在以下几点：一、公众缺乏明智投票的技能、知识和愿望，因此直接立法会产生拙劣的政策;二、直接立法会导致多数人的暴政，对少数群体的利益产生潜在的不利影响;三、直接立法通常并不能真正反映民众的意愿，因为那些在直接立法活动中投票的人并不具有普遍的代表性;四、直接立法的产生是为了打击利益集团，现在它反过来却被利益集团控制;五、直接立法并没能导致更负责任的立法机构。[12]这些批评也失于武断，但非空穴来风，直接立法在美国州内的实施过程中确实暴露出一些问题，给其反对者提供了口实。这些问题主要表现在以下几个方面：

　　1.直接立法过程的商业化及相关问题

　　直接立法本是民众的一种自发行为，但在实施过程中它却越来越商业化。从议案的起草直至投票表决，几乎每个环节都会有以盈利为目的的人员介入，以至于“围绕着创制程序已经形成一个专门的产业”。[13]在这些藉直接立法活动挣钱的人中，职业签名征集人数量最多，引起的争议也最大。

　　采纳直接立法手段的各州都规定创制或复决提案须征得一定数量或一定比例的选民签名支持后方能付诸表决，而且对提交创制请愿和签名的数量和日期也有规定。为了能及时征集到足够的签名，创制或复决提案的发起人往往会出钱雇人来做。领报酬的签名征集人在1904年俄勒冈提起美国州内的第一个创制提案时就出现了，只不过当时志愿者还是主体。然而，情况很快便发生了根本性的变化，志愿者的作用越来越小，而职业签名征集人却成了举足轻重的角色。到1914年时，没有拿报酬的职业签名征集人的帮助，已很难得到必要的签名;到1925年时，许多州已经出现了专门为创制或复决提案征集签名的组织。现在，这类公司更加活跃。他们甚至放言，只要得到足够的钱，他们保证能为任何提案征集到需要的签名。[14].

　　与商业化相伴而生的是直接立法费用的增加和利益集团操控的问题。加利福尼亚州参议院1922年进行的调查发现，当年表决的13个比较受关注的创制与复决提案的活动费用高达一百一十万美元以上，远远超乎他们的预料。[1]在最近的三十年中，直接立法费用的增加更是惊人。据统计，在1976至1988年间，加利福尼亚州用于直接立法活动的费用增加了1200%。[15] 1988年时，该州用于直接立法的费用已达1亿2千9百万美元，是两个州长候选人竞选经费的三倍。[16]到1998年时，加利福尼亚花在直接立法上的钱更是接近2亿5千万美元，基本相当于该州所有议员和政府官员竞选经费的总和。[17]高昂的成本令普通民众望而却步，财大气粗的企业和利益集团却乐于借机利用手中的金钱推动有利于自己的直接立法或阻止其他人通过直接立法制定不利于自己的法律。虽然金钱不是决定直接立法成败的唯一因素,但利益集团借助金钱成功影响直接立法结果的事例在美国历史上还是不少的。早在1922年，加利福尼亚州的私营公用事业公司便联合出资击败了一些选民创制“水力和电力法”的努力;[1] 1988年，加利福尼亚州的保险企业则斥资4千万美元阻止了一项欲降低汽车保险费率的创制提案的通过;[18]最近，该州的律师们也以几百万美元的代价为自己争取到了理想的营业环境，等等。当然，不只加利福尼亚的利益集团肯出钱影响直接立法，在其他一些州，类似的情况也时有发生。

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