三

　　确保政策和法和谐“相处”的机制有三，一是政策制定过程和法律制定过程的互动机制，二是进一步强化立法机关的立法功能的机制，三是新的政策研究机制。

　　政策制定过程和法律制定过程的互动机制

　　党政机关的制定政策的会议，必须邀请有关法律专家或立法机关成员与会，而且倾听其意见;重要文件的起草，都须邀请有关法律专家或立法机关成员，倾听其意见。我国国家机关在制定政策时，总要开会，蔡定剑先生对此类制定大于法律的政策的会议作出过十分中肯的批评。[⑩]笔者认为，为制定政策开会不是不可以，甚至是必要的，关键要看如何开会。如果将要制定的政策是宪法和法律所没有的内容，与会的专家或立法机关成员可以立即通知立法机关，由后者立即启动立法工作。如果将要制定的政策是对宪法和法律修改的，与会的专家或立法机关的成员也可以立即通知立法机关进行相关的修改工作。

　　笔者还认为，在前述建议的基础上，立法机关在召开制定法律或讨论法律修改的会议时，可以邀请政策专家或政策的制定者与会。这不是为了确保法律贯彻政策，也不是为了防止法律违反政策，而是为了让政策的制定者懂得法律制定的过程和规律，从而影响其政策的制定。

　　进一步强化立法机关的立法功能的机制

　　进一步强化立法机关的立法功能的机制包括两部分内容，第一是强化全国人大及其常委会的立法功能，第二是是加强地方立法机关在立法方面的作用。

　　从表面上看，我国的立法机关的立法功能是超强的。据报载,2000年之前的几年，全国人大及其常委会平均每13天制定一部法律，[11] 2000年后自然是依旧高歌猛进的。但是，立法并不仅仅是法律之“立”，而是包括立、改、废等环节在内的一个完整的体系化的制度;立法功能的强弱，也就不能仅仅由立法数量来体现，而是要依据所立之法是否具有妥当性，在现实中的实施情况，以及对实施情况的反应是否灵敏等等，综合地进行评价。实际上，我国立法机关的立法功能柔弱而又迟钝。

　　例如，现行选举法已经历四次修改，[12]为什么该法中城乡按不同比例选举人大代表的规定就是未得到修改呢?我国早就有学者对城乡按不同比例选举人大代表的规定作了深入的批评，[13]为什么全国人大及其常委会就一直熟视无睹、等待着执政党的“建议”呢?

　　进而问之——全国人大代表有近三千人，分布于全国各地，分布于各行各业，为什么就不能即时发现制定法律的必要性呢?为什么不能即时发现法律中存在的问题呢?事实上，我国宪法和法律规定的修宪程序，修改法律等的立法程序，很少启动。难道那么多的人大代表，就凑不齐五分之一以上的人数?[14]全国人大常委会更是有一个法律委员会，专家云集，就发现不了法律所存在的问题?[15]不能不让人对我国立法机关的立法功能产生怀疑。

　　再例如，我国实践中，多年来执政党经常提出修宪和立法的建议。这实际上是以执政党的政策“引导”法(包括宪法和法律)的制定和实施。不论是宪法还是立法法，都没有规定执政党提出对宪法和法律的修改的建议权(当然也并未禁止他行使这一权力)。可是，既然全国人大常委会和全国人大代表都不行使修宪和修改法律的建议权，难道宪法和法律都不修改了吗?而我国法律又没有规定其他机关、团体和公民的修宪和修改法律的建议权，那么，作为执政党的中国共产党提出这样的建议，又有何不可呢?总该有人提出吧。但一现象确实使人觉得执政党的政策是大于法的。[16]当然这种“感觉”确实不够理性，但暴露的一个不争的事实是：立法机关的立法功能欠佳!

　　所以，使政策与法和谐“相处”，就不仅仅要从政策入手，还得从法律入手，还得从如何强化和“激活”立法机关的立法功能入手，那就得建立起强化和“激活”立法机关的立法功能的机制。这一机制包括如下内容――

　　首先是现行全国人大制度内的法律和政策会议日程，或法律和政策问题讨论小组的建立。那就要对全国人大的现行议事制度进行改革。学者们早就指出，我国的全国人大每年仅仅召开一次会议，每次会议只有十天多的时间，而且每次会议的议题甚是广泛，其立法功能被大大地冲淡了。所以要真正认真地研究法律的制定、修改等等，谈何容易。现行的议事制度的机制之一是分组讨论，且分组主要是按照地域即省来划分，兼顾依职能划分，就是军队代表组单独议事。笔者的方案是，在这一切都不变的前提下，单独列出一个法律和政策会议日程，或法律和政策问题小组，专门讨论法律的制定和修改工作，以及与法律有关的政策的制定、修改，等等。由于会期有限，或许不可能一次会议就完成所有的工作，但可以交给全国人大常委会继续完成;后者也要形成专门研究立法和政策关系的机制，可以由法律委员会负责，经常举行由各种政策专家参加的会议，这种会议不局限于现行的常委会各种会议。也可以在现行备案制度的基础上，邀请各种政策专家参与审查各种备案的法律、法规。这种机制一方面可以突出和强化立法机关全国人民代表大会及其常委会的立法功能，使不合时宜的和不合宪的法律的废、改能及时提上日程，另一方面也可以给予政策专家通报与法律相关的政策情况的机会，使立法机关真正了解政策和法律的“相处”状况，将党的政策真正纳入立法机关的监督之下，使对法可能产生冲击的政策能得以及时纠正或废、改。

　　其次要提高人大代表中的法律专家的比例，让懂法的人能够进入立法高层。全国人民代表大会的立法功能柔弱，不能迅速、及时地发现需要制定的法律和法律中所存在的问题，和人大代表中懂法者太少不无关系。代表们只有懂得法律，才能对法律的遵守和执行情况给予足够的关注，才能做出及时的反应，立法机关的立法功能也才能够敏锐起来。

　　再次是使全国人大常委会的法律委员会常设化，其委员专职化。有不少论者曾指出，全国人大常委会表面上看是常设的，其实只能是“半常设”的。这些说法当然可能是仁者见仁，智者见智，但是它们的确道出了这样一个真谛，即全国人大常委会的立法功能的确也存在需要进一步激活，进一步加强的问题。法律委员会是常设的，其委员是专职的，他们才可以专心于需要制定的法律，专心于现有法律被遵守和执行的状况的研究。

　　进一步强化立法机关的立法功能之机制的另一组成部分，是加强地方立法机关在立法方面的作用。

　　立法法[17]第九十条第一款规定，“国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和各省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的要求，由常务委员会工作机构分送有关的专门委员会进行审查、提出意见。” 这是我国现行法律中对于地方人大及其常委会在立法方面的作用的唯一规定。所以，就算山东淄博淄川区人大常委会想提出本文上述的建议或请示，他也无法提出，因为没有法律依据，法律没有赋予他这样的权力。所以，笔者认为，有学者的下述建议是非常中肯的：修改立法法，在该法第九十条第一款的“行政法规”前加上“法律”二字。[18]

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