内容提要：

　　在我国，政策和法和谐“相处”的机制之建立十分迫切，政策与法的关系的研究重心，应该放到这种机制建设上。这种研究就是形而下的研究。这种形而下的研究是迄今为止我国政策研究领域尚未充分进行的，它具有两个特点或内容，一是关注对实例(个案)的研究;二是致力于政策与法和谐“相处”的机制建设的研究，这一机制有三种：一是政策制定过程和法律制定过程的互动机制，二是进一步强化立法机关的立法功能的机制，三是新的政策研究机制。对国家政策与法之间关系的研究，已经到了该从以形而上的研究为主，前进到以形而下的研究为主的阶段了。

　　关键词：

　　政策 法 机制 形而上的研究 形而下的研究

　　Abstract：The abstract and macroscopic study of the relationship between policies and laws have been finished for the moment, and should be turned into the concrete and microcosmic study. This kind of study has two particulars or contents, one is caring for examples(cases), the other is working for the construct of the mechanism of living in peace with each other between policies and laws, and this mechanism includes three, the first of which is interaction between Legislature and Judiciary, the second of which is strengthening the legislative power of the legislative body,and the last is the new mechanism of studying policies.

　　Key words:

　　policies laws mechanism the abstract and macroscopic study the concrete and microcosmic study

　　一

　　如所周知，在我国，政策与法“打架”的现象之存在由来已久。不仅各专门领域的政策与法——如环境政策与环境法，知识产权政策与知识产权法，能源政策与能源法等等——之间经常“打架”，而且国家政策偶尔也会冲击现行法。换言之，国家政策亦存在着与法如何相处的问题。笔者认为，实践中存在的问题往往是由于理论研究之欠缺所致。那么，我国学术界对国家政策与法之间关系的研究究竟存在怎样的欠缺，又该进行怎样的弥补呢?

　　笔者认为，我国学术界对政策与法之间关系的研究，按其研究特点，可分为两种：一种是形而上之研究，即主要研究的是政策是否符合客观规律，是否符合马列主义，是否有利于国家和人民，等等，是一种本质和本原意义上的研究，我国学术界对国家政策与法之间的关系的研究大体上属于此类。另一种是形而下之研究，即研究如何处理政策与法之间的关系、并提出二者冲突的具体的预防和解决机制。笔者认为，第二种恰恰是对政策与法之间关系的目的性研究。因为，在法治社会，研究政策与法之间关系的目的——甚至研究政策的目的——就是为了使二者能够和谐相处;而欲使二者和谐相处，就必须要建立起避免二者发生冲突、以及解决二者之间冲突的机制。[①]在我国学术界对国家政策与法之间关系的研究中，第一种研究进行得较为充分，第二种则进行得甚为薄弱。为进一步说明问题，有必要对我国学术界之政策与法的关系之研究历史和现状作一简单回顾和陈述。

　　二

　　我国对于政策与法之间的关系的研究始于上个世纪50年代，迄今已经历三个阶段。第一、二个阶段分别伴随有学术界对政策和法的关系的两次较大规模的讨论。[②]根据方世荣教授等学者的研究，第一次是发生在1957年反右斗争中，这次讨论的结果是形成了“政策至上论”和“法律虚无主义”，实际上是终结了政策和法的关系的研究。第二次是在党的十一届三中全会之后的1979年到1980年，这次讨论批判了“政策至上”观念，在一些问题上形成了比较一致的认识，如对政策和法律的差别，认为“法与政策在制定机关和程序、表现方式、实施方式、效力范围等方面存在着区别，这些区别表明法与政策各有其独特的、虽相辅相成但不能取代的调整机制……既不能把法与政策截然对立，也不应把二者简单等同。在现阶段要着重克服党政不分，以政策代替法律的思想和惯性。要在充分发扬民主的基础上，根据现实的需要和条件，通过立法机关把政策制定为法律、法规。”对于两者的一致性问题，提出了“共产党的政策和国家的法律有着统一的指导思想、政治方向和利益基础，本质上是一致的。由于共产党是社会主义国家的执政党，所以，政策是法的灵魂和依据，在法的制定和实施中政策具有指导作用，在出现法律空白时，相应的政策可以给予补充或补白”，等等。整个1980年代到1990年代初，我国对政策和法律关系的研究都处于第二阶段，笔者认为，这一阶段的一大成果即是认识到政策不可以代替法律，且这一认识成果的意义不可小视，因为在我国，长期以来以政策代替法律已经成为一种习惯。

　　1990年代后期至今，是我国学术界对政策和法律关系研究的第三阶段。笔者认为，这一阶段的研究至少已有如下成果：一是“政策是法的灵魂和依据”的观点被扬弃，学者们普遍认同执政党和中央政府的宏观政策应当与法(宪法和法律)和谐“相处”。二是一些学者对政策和法的关系，在更深的本质上进行了讨论，深刻地认识到，“靠政策治理的实质是一种人治。”[③]在我国，“政策如此权威和广泛地被运用，是同计划经济体制、政府在计划经济体制下的万能作用和共产党人习惯的工作方法紧密联系在一起的。是政治、经济体制和社会结构决定的。它是一个行政社会的显著特点。”[④]所以，“在计划经济向市场经济的转变过程中，我们也必须实行由依靠政策到依靠法律的转变。市场经济体制的建立过程，也是我国从政策社会走向法治社会的过程。” [⑤]三是有学者在关注党的政策和法律关系时，指出执政党遵守宪法和法律的重要性。[⑥]四是对各专门领域里政策和法的关系——如环境政策和环境法律的关系，知识产权政策和知识产权法的关系，能源政策和能源法的关系，等等——之研究成果斐然，不仅仅进行了形而上的研究，且进行了形而下的研究，即研究了如何具体处理政府各个方面政策和相应法的关系;还有学者对行政执法中法律与政策的关系进行了讨论;[⑦]甚至对政策向法律转化的制度进行了尝试性的建构 ;[⑧]等等。

　　笔者以为，迄今为止，对国家的政策和法的关系的研究虽亦可谓成果不匪，但是在总体上尚远远落后于对各专门领域里的政策和法的关系的研究，仍然停留在形而上的层面，即停留在对二者本源上关系的研究，而没有真正进行形而下的研究，主要表现在，一是缺少对实例(实际个案)的研究;二是未能提出具体的处理二者之间所经常出现的冲突的预防和解决机制。如上述学者们提出的执政党要带头遵守宪法和法律，但并未提出确保其遵守宪法和法律的具体方案。然而，笔者以为，这种形而下的研究恰恰是形而上的研究的目的，是所有对宏观政策和法的关系的研究之旨归;而且对宏观政策和法的关系的形而上的研究的任务已经完成，是应该――也必须――走向形而下的时候了。笔者赞同这样的观点，政策和法都是法治社会中不可或缺的，“任何社会都需要政策，政策有政策的作用和使命。”。[⑨]笔者以为，以上观点就是在社会主义法律体系建成以后，都是成立的;而且，在社会主义法律体系建成以后，使国家政策与宪法和法律和谐“相处”更具有迫切性，因而也应该更被强调。正如诸论者所言，仅仅有法律体系并不一定就意谓着法治社会的建成，如果社会主义法律体系虽然已经建成，但依旧受到政策的冲击，那么依法执政就依然只是“理想”和“蓝图”。以下笔者就在诸位同行现有研究的基础上，对国家政策与法的关系尝试性地进行一次形而下的研究，即对国家政策和法和谐“相处”的机制作一粗浅的探讨，以冀取得抛砖引玉之功效。

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