2.当代中国户籍制度的“附加值”依然存在

　　现行户籍制度的一个突出问题是多种社会福利待遇的不合理附加。计划经济时代形成的以户籍为依据，城乡分割的劳动就业、社会保障、计划生育、退伍安置、公务员录用等行政管理工作，给户籍管理附加了过多的不合理社会管理功能，也使户籍登记失去了本来面目，从而严重制约了户籍制度改革的进程。我国当前的户籍是一种资源享有权的确认，最突出的是在就业和教育方面。同时，在住房如廉租房和经济适用房上，依然只适用于本市人口。

　　城镇户籍是一种紧缺资源，尤其是大城市户籍，因此大城市的户籍价值远高于中小城市。在传统的户籍管理制度下，城镇户口比农业户口“值钱”，大城市户口比小城市户口“值钱”，这是一个基本状况。而之所以“值钱”， 主要在于它背后的“附加值”，即不同的户口含有的截然不同的福利待遇。

　　3.当代中国户籍制度改革模式存在的问题

　　当前我国户籍制度改革的两种主要模式：小城镇化的改革模式和各地方政府实施的各自为政的户籍制度改革模式。

　　小城镇化曾经被很多人认为是适应中国国情的一种选择，但是现在越来越多的人认识到，小城镇化的改革模式无论是对我国的城市化，还是对户籍制度改革，都不是一种彻底解决问题的最优模式。因为小城镇的聚集效应低，所以它被完全放开后并没有掀起农村人口向小城镇迁移的高潮。农民也是一个有理性的人，放弃农业户口进入小城对他的生活改善和提高并没有任何益处，反倒让他丧失了土地的保障。如果他想就近打工以实现收入的增长，完全可以选择“进厂而不离乡”的方式。在取消农村税费并且进行农业补贴的今天，更不可能依靠这一改革模式，实现户籍制度改革的设计者当初所预想的——使小城镇成为吸纳农村剩余劳动力的主要载体。小城镇的户籍制度改革模式在今天看来，无疑是失败的。因此，这种改革模式只能是一种补充。

　　在中央统一实行的小城镇户籍改革模式的同时，各地方政府都实施了诸如投资入户，高科技高职称人才入户，买房入户，奖励入户等多种措施。这些都没有触动户籍制度的本质，更无法实现在全国的统一自由迁徙，而且也不符合我国单一制的社会主义国家的机制要求。因此，要想实现户籍制度的自由平等的价值取向，必须实行全国统一的户籍制度改革。

　　三、深化户籍制度改革的政策建议

　　随着近30年的改革开放，虽然我国的户籍制度也在不断地改革和完善，但是其严格控制公民居住和迁徙自由，划分公民身份地位及福利待遇的本质依然没有任何改变。我国“目前农村剩余劳动力仍有1.5—1.7亿人，大规模的劳动力流动将持续存在。按人口城镇化水平年均增长1个百分点测算，今后20年将有3亿农村人口陆续转化为城镇人口” 。因此，我国在未来应该加快和深化户籍制度改革的步伐，以适应未来经济发展、人口战略发展、法治化以及构建和谐社会的需要。对于未来户籍制度的改革，笔者有以下一些建议。 转变观念，明确户籍制度改革的目标 由于受传统人治思想的影响，我国的户籍制度在建立之初就具有“管”人色彩的社会治安管理职能。党的十六届六中全会提出了构建社会主义和谐社会的奋斗目标。构建和谐社会的核心是“以人为本”，因此，我国户籍制度改革要转变“管”人的观念，确立“服务”人的“以人为本”的新观念。

　　我国的户籍制度改革要以人本观念为指导，取消户籍制度上的社会治安管理职能，使户籍制度恢复其人口信息统计功能。公安部门基于其传统的户籍制度上的治安管理职能，天然排斥城市的外来流动人口。这与我们所坚持的无罪推定、公民法律地位平等的法治观念和人本观念是相违背的，这种歧视必然不利于和谐社会的构建。由民政部门负责当前的户籍登记和管理，从职能部门上去除了原来“管人”和“控人”的强烈色彩。据统计，“各国民事登记工作由内务部门主管的占40.3%，司法部门主管的占33.7%，卫生部门分管的占10.8%，其它由统计、税务、计划部门分管的占15.1%，其中也包括个别自成体系，直属国家的独立机构” 。

　　世界各国，尤其是市场经济体制国家的户籍制度，无不确保公民居住和迁徙的自由及身份地位上的平等。由于我国当前户籍制度的核心是严格控制人口的自由迁移，因此，我国当前的户籍制度改革就必须抓住这一核心问题。我国户籍制度改革的最终目标就是实现公民的自由迁徙和身份平等。通过深化户籍制度改革，最终我们要形成一套适应社会主义市场经济体制的城乡统一的户籍制度。

　　2. 立足国情，逐步推进户籍制度改革

　　未来户籍制度改革的总体思路，应该由中央统一主导，统一政策标准，统一户籍信息管理，统一迁徙自由和平等。当前各省市自行进行的户籍制度改革，往往相互冲突，且前后政策反复，甚至朝令夕改，缺乏法律化和制度化。这不仅影响政府的形象，而且也影响社会的稳定和发展。由于“洼地效应”，与社会福利相连的统一户籍制度不可能由地方政府单兵突进。2004年郑州市在全国实行的的开放户籍制度改革，实施不到一年被迫叫停就是最好的证明。同时不同省市的户籍制度改革往往带有很大程度地方保护主义，不利于城乡和地区间的统一，另外也会导致一些地区借户籍改革之名而行非法征收征用农村集体土地之实。各地户籍改革各行其是，缺少统一的规范，导致了户籍管理混乱。

　　我国户籍制度改革思路应以社会稳定为主导价值取向，户籍制度改革要采取渐进的改革方式，城市在过渡期可以设置公平性的门槛，但严禁以先天身份做城市门槛。过渡期结束后可以完全取消门槛设置。在今天计算机技术已经完全普及的情况下，可以在城市有无住房作为移民进入城市的门槛。住房可以是买的也可以是租住的，面积可以按照具体的人均标准10到15平方米计算。

　　3.确立城乡统一的户籍登记制度

　　确立城乡统一的户籍登记才能统计出真实的人口信息，这样才能准确的统计经济社会发展的各项指标，才能为正确制定未来国民经济的政策目标提供准确的人口信息。我国各城市在计算人均国内生产总值(GDP)时，都不把本地的流动人口纳入到当地经济体系内。因此，地方的人均GDP实际上都被放大了。正是因为这一原因，北京市、上海市和深圳市等部分大城市，开始以常住人口取代过去的户籍人口作为人均GDP的统计依据。以北京市为例，2007年北京地区生产总值为9006亿元，若按照北京市户籍人口1233万计算，人均GDP为7.3万元。若按常住人口1633万计算，人均GDP仅为5.4万元。所以，未来改革户籍制度，必须要确立城乡统一的户籍登记制度，以实现户籍制度作为人口统计的职能，为国民经济决策提供准确的人口统计数据。

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