【分　 类】 经济与管理科学
【关 键 词】 服务型政府；管制型政府；官僚制；发展战略
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正文：
^[7]在公共选择理论看来，官僚和其它的人一样，不是受到公共利益的激励，而被认为是受到其利己利益的激励。用这种理论来考察、分析官僚制组织的运行状况，我们会发现结果并不理想，因为官僚个人只被认为是牺牲其机构的利益而使其个人效益最大化；他们使其个人福利最大化而不是公共利益最大化，而要改变这种现实，必须采用“市场化”的取向。他们呼吁政府退出某些活动领域，尽可能地使更多活动返回到私营部门，“最好的”结果是市场作用的最大化，政府的作用则相应减少。甚至认为，如果能减少政府在提供商品和服务方面的作用，整个经济将从中受益。^[8]
2、委托代理理论。委托代理理论最初是针对私人部门中的问题发展起来的，旨在说明私人公司中管理者（代理人）和股东（委托人）的目标之间经常出现偏差。该理论认为股东追求的是利润的最大化，作为其代理人的管理者追求的是长期发展和个人有较高的薪金，这种目标上的差异使得公司不一定为了股东的利益追求利润最大化，因为所有权和控制权的分离削弱了股东的权力，公司可能盈利，但或许不是利润和股息的最大化。该理论进一步认为，这种情形同样普遍存在于公共部门。现实中的政府，由于其所有者——选民的利益是分散的，难以整合成统一的愿望和诉求，加上缺乏利润动机的驱使，极易出现政府对于选民的利益无动于衷，甚至做出某些有损于选民利益的行为。而传统管制型政府由于缺乏完善的责任机制在这方面表现得尤为严重，因为缺乏责任机制可能意味着政府和官僚制组织可以为所欲为，并且潜在的腐败行为将到处发生。^[9]兼于政府与选民之间的委托代理关系，必须建立一套完善的责任机制，用以规范和约束官员的行政行为。
3、交易成本理论。该理论对交易没有成本的观点提出了异议和挑战，并且阐明了在各种环境中，公司可能会偏好市场检验或签订合同的方法，而不仅仅局限于在公司内部完成某些工作。这种情况同样适用于公共部门，认为传统的政府运作过程中，由于管理人员素质底下、办事拖拉、推委、责任缺失、效率低下等原因使得公共部门在管理和运作中的成本居高不下。如果采用对外签约的形式来降低行政经费并且造成竞争，将有可能使得交易只须付出较低的成本。此种理论的一个倾向就是政府由于其官僚制的种种弊端，造成内部的交易成本普遍高于市场检验的成本。正如Niskanen所描述的那样：“政府服务常常被认为昂贵而质量低下，其原因在于缺乏竞争，因为政府机构缺乏动力改进工作，从而造成了继续随意地提供服务”。^[10]因此，要提高公共部门的绩效，改善公共物品供给的质量，就必须打破政府的垄断，将公共服务推向市场，在公共服务的供给过程引入充分的竞争。
（三）社会领域的变革
1、全球化进程的持续加快。20世纪下半叶以来，随着世界经济与科技的飞速发展，全球化进程日益加快，国家间的界限和屏障越来越形同虚设。在一个国家本身已不重要的时代，公共行政研究的注意力局限于任何一个国家已没有什么意义。全球化的发展趋势与政府之间、部门之间日益复杂的竞争依赖关系对传统政府管理模式提出了极大的挑战。^[11]如何调整传统的政府管理模式以适应全球化时代的挑战是世界各国政府都必须郑重面对，而且需要加以妥善解决的问题。
2、国内外竞争的日益加剧。全球化导致的另一个结果是国内外竞争的日益加剧。20世纪60年代以来，私人部门在管理和认识方面发生了巨大的变化，大多数国家的私营部门都处在一个困难的调整时期，如果政府未能对于变革了的世界做出相应的调整和反应，它的信用将受到严重的挑战。然而，遗憾的是传统管制型政府面对外部世界变化时表现令人失望，政府能力越来越受到怀疑。斯蒂尔曼认为：“对于政府组织来说，像货币供应量、利率、全球对资源的需求、成品的价格、廉价劳动的迅速变化及成本的上下波动等新的经济不确定性，给长期计划、资源有效配置，既定方案的有效管理带来了非常复杂的问题，这些新的经济不确定性也加重了美国人的不安全感，并进一步使人们对政府妥善解决这些问题的能力深表怀疑和缺乏信心。”^[12]因此，为重拾公众的信心，重塑政府的形象，政府不得不进行自我革命。
3、技术变革带来的挑战。技术变革促进了各种社会变革，这是一种普遍的说法。经济学家诺思认为技术革命是导致制度变迁的一个重要诱因。毫无疑问，知识经济、信息社会的到来以及科学技术的日新月异对传统的政府管理带来了重要影响。各种类型的信息和数据可以以较低的费用收集和传递，并且可以转化为绩效信息，其结果可导致管理实行分权。对于实行集权并使用原始技术的管制型政府来说，这种情况本身就可以导致政府实行重要的管理变革。因此说，随着知识和信息成为社会的“中轴”，官僚制所赖以生长的土壤也日益遭到侵蚀。^[13]总之，动态的行政管理环境和来自外部的挑战预示着政府管理领域内的一场变革已是在所难免，一种新型的、旨在取代管制型政府的新型政府模式正呼之欲出。
20世纪70年代以来，随着全球化、知识经济以及信息社会的到来，面对传统管制型政府失效的弊病，西方国家纷纷兴起了一股运用“企业家精神”来推进政府改革与管理，试图通过利用市场的力量来提升政府的绩效。在这场被称为“新公共管理”的运动中，西方各国纷纷提出了“政府再造”的口号，以期通过“政府再造”来改善公共物品和公共服务的供给效率，重拾公众对政府的信心，重建政府的信誉。^[14]正是在“新公共管理”运动蔚为成风的背景下，许多国家选择了“服务型政府”作为政府改革与发展的取向。无独有偶，20世纪90年代以来，随着中国政治体制和经济体制改革的日渐深入，尤其是在加入WTO的的背景下，传统政府管理模式的转型与再造已是迫在眉睫。正是在全球化、市场化、民主化浪潮的冲击下，在西方国家政府改革运动的影响下，中国政府理性地选择公共服务型政府作为其改革与发展的新取向。进入21世纪以来，各地方政府纷纷竖起了“服务型政府”的大旗，公共服务型政府日渐获得了普遍的共识，并在实践中彰显出强大的生命力与吸引力。2007年10月，胡锦涛同志在党的十七大报告中提出：“加快行政管理体制改革，建设服务型政府。”这不仅郑重地明确了建设服务型政府是现阶段行政管理体制改革的重要任务，而且标志着中国公共服务时代的到来。
二、公共服务型政府的发展战略
公共服务型政府的目标一经确定下来，选择恰当的发展战略就是非常关键的环节，离开正确的战略指导，公共服务型政府的建设可能会迷失方向，甚至会离经叛道。建设服务型政府的目的在于重塑政府改革与发展的取向、弥合政府与公众之间的缝隙、提升公共服务的水平、缩小城乡公共服务的差别，从而达到转变政府职能，增强政府能力，促进经济和社会的全面发展与进步。为了更好推进公共服务型政府的建设，也为了更好地实现这些目标，笔者认为应该引入如下发展战略：

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