摘要：随着十八大以来，社区重要性日益凸显。城市社区是城市社会的基本组成部分，还是社区治理的重要载体。我国城市社区治理行政化倾向严重，治理主体没有形成合力，公众参与度不足等问题。一个有序、稳定的社区需要转变政府职能，以建设服务型政府为目标，构建多元化的治理主体，培育和发展社会组织，提高公众参与度，真正做到居民自治，完善治理体系，推动社会的全面发展。

　　关键词：城市社区;治理;政府;社区自治;参与

　　社区不管作为政府为人民服务的中心，还是居民参加各种活动的区域，都扮演着越来越重要的作用。治理的核心是政府与其部门的“赋权”和“放权”，良好的治理即是“善治”政府与公民社会有效合作，还政于民实现公共利益最大化的社会管理过程[1]。加强和推进社区治理，有利于居民邻里团结，对保障和改善民生、和谐社会的建立以及推动社区全面发展具有重要的意义。但随着新型城镇化的不断发展，城市的社会结构发生着重大变化和社区管理不断复杂化，城市社区治理不可避免地面临新的困境。本文的框架首先解释社区治理的概念，其次阐释了城市社区治理过程中存在的问题，最后分析了城市社区治理出现问题的对策。

　　一、社区治理的概念

　　(一)社区

　　社区的概念在各个领域都有不一样的理解，最先提出来是费孝通先生1933年在借鉴美国芝加哥学派的帕克的关于社会学阐述，社区是指通过传统家庭形成的社会关系，聚集在一定地域范围内的组合。从社会心理学的角度来看，社区指个体或群体参与各项活动形成了一定生活、心理、文化以及思维上的目标认知，存在着不同的生活方式，在一定的地域范围内聚集起来，形成特定的社会关系。城市社区是指人们在一定地域范围内聚居组成的社会生活共同体。

　　(二)社区治理

　　社区治理是指城市社区范围内的政府、非政府组织、社区自治组织、辖区单位及居民个人等为了公共利益，基于市场原则、社区认同，积极参与、相互协调公共事务，发挥多元主体优势，有效提供公共物品和服务的供给，满足社会公众的需求，实现社区资源最优配置、社区秩序不断优化的过程和机制[2]。社区治理具体的含义：首先，主体多元化。在“小政府、大社会”的国家里，政府、非政府组织、社会自治组织、居民等共同组成了社区治理的多元主体。其次，内容多样化。包括社区服务、社区社会保障、社区环境、社区教育、社区文化、社区安全等具体内容的各项公共事业。最后，方式全面化。政府不是自上而下的管理，而是指导、监督其他主体，各个主体通过协商合作、协同互动、协作共建等形成共同认知处理社区事务。

　　在我国，计划经济体制下，社区建设主要是通过社区管理维持社区秩序。在市场经济下，随着政府职能逐渐转变，社区管理逐渐转变为社区治理。社区管理和社区治理虽然只有一字之差，但是具有质的差别，管理主要凸显政府的权威，处于绝对优势地位，对社区自上而下命令式的管控，包揽并管理社会的公共事务，其他社区主体处于被支配地位。而治理强调形成一个多元化的治理主体，包括政府、社区组织及居民等，主体之间具有相对的独立性且共同参与到社会公益事业中来，为社区服务[3]。

　　二、我国城市社区治理中存在的问题

　　城市社区治理面对利益方面的冲突、社会结构的转变以及传统制度的影响，不可避免会出现各种各样的问题。具体体现在：

　　(一)社区治理主体单一化

　　我国社区治理主体趋向于多元化，但受到传统观念的影响，政府在资源拥有和使用方面仍具有绝对化的优势，社区治理多以行政化的手段集中各种人力、物力、财力处理各种公共事务，政府干预过多，复杂事务简单化，产生“全能型政府”，导致了政府出现越权或缺位或错位，办事效率不高，权力过度集中，权力滥用甚至腐败的现象产生，出现了“该管的不管，不该管的管，管了有管不好”的现象。受街居制的影响和缺少政策鼓励，非政府组织的发展并不充分，很少有群体志愿参加为社区服务[4]。社区自治力量也发展不成熟，出现了“自治缺位”，政府与居民也很少互动，供需出现矛盾。社区治理中主体的权力和责任划分不明确，使居民出现了问题找不到人处理和解决，甚至出现“踢皮球”推诿现象的存在，社区治理变成一个被动的政府支配的管理模式，治理主体没有形成合力，多元化治理主体也没有真正的形成。

　　(二)社区自治意识不足

　　我国从传统计划经济向社会主义市场经济转轨，“街居制”取代“单位制”，“单位人”逐步转向“社会人”。城市经济体制改革和政治体制变革不断深化，社区居委会出现，“社区制”取代了“街居制”[5]。在社区制下，街道办事处作为政府的派出机关，街道办在承担政府下派的各种行政事务时，也会将事务中的一部分强制性的安排给居委会，使居委会治理主体地位丧失，导致了其自治功能的弱化。居委会是拥有自治权利的基层群众性组织，政府与其机关对居委会是指导与被指导的关系，而事实上，居委会成了政府机构的延伸，居委会被政府与街道办行政化，使政府与居民的互动越来越弱化，对居民真实的需求了解不充分，不能对社区提供有效的公共服务供给。

　　(三)社区资金投入不足

　　社区建设和管理的资金一般是政府的财政拨款，很少有非政府组织、社区自治组织进行自愿募捐，居民个人资助，资金来源渠道较为单一，社区并没有形成一个多元化资金投入机制。资金使用方面没有专项化，都是零碎的资金补贴，缺乏稳定的资金来源。由于市场经济的实行，原来计划经济体制下的经济活动丧失，大部分居委会资金来源出现断裂，居委会日常活动及工作人员的工资也主要依靠的是政府的扶持，自身缺乏经营社区的能力，居委会行政化倾向严重，自治能力缺失[6]。资金投入不足使社区基础设施不完善，服务效率低，也不利于吸引公共管理、社会工作等方面专业人才，影响专业技术人才队伍的形成，社区管理水平的提升降低，影响到社区工作的顺利开展。

　　(四)居民参与度不高

　　社区事务大部分由居委会进行管理，但居委会受传统观念的影响，过多依赖政府，社区工作和社区建设通过政府干预才可以顺利展开，大部分居民认为社区居委会不是实现民主权利的社区自治机关，而是政府的行政机关，这使我国城市社区居民参与意识不强烈，对社区缺乏归属感和认同感[7]。同时居民自治参与缺乏相应的平台和程序规范，很难参与到治理中。居民在思想上缺乏自我管理的意识，也只愿意参加一些对自己有好处的活动，集体主义观念缺乏，从而导致“事不关己高高挂起”的现象普遍存在，社区居民矛盾凸显。

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