(三)对制盐方式进行限制，扩大禁制范围

　　《江苏实施办法》第二十二条规定，禁止采用平锅熬制、矿卤就地滩晒等方法制盐，禁止利用盐土、硝土和工业废渣、废液加工制盐。对违反规定的，由盐业主管部门没收盐产品和非法所得，并可处以不超过其非法所得5 倍的罚款。而《国家盐业条例》第十七条规定，禁止利用盐土、硝土和工业废渣、废液加工制盐，但以盐为原料的碱厂综合利用资源加工制盐不在此限。《食盐专营办法》也仅规定，严禁利用井矿盐卤水晒制、熬制“食盐”。从国家的立法本意来看，还是支持化工企业综合利用废渣、废液制盐的，因而也没有对此设定行政处罚，只是禁止利用“此物”、“此法”制作“食盐”而已。《食盐专营办法》规定，对利用井矿盐卤水晒制、熬制“食盐”的，给予三倍以下的罚款。

　　《行政处罚法》第十一条至第十三条规定，在已经制定行政法规的情况下，地方政府规章只能在上位法规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度内作出具体规定。

　　与上位法相比，《江苏实施办法》将禁令从“食盐”，扩大到“盐”。范围和内容大不一样，而且处罚标准也从三倍以下变成了五倍以下，处罚中自由裁量的范围和幅度都大大提高了，不仅与两个行政法律冲突，也与《行政处罚法》发生了冲突。

　　(四)扩大禁售范围，限制其他盐产品的自由销售

　　《江苏实施办法》第27条规定：严禁将等外盐、下脚盐、循环盐、回收苦盐和利用工业废渣、废液加工的盐产品投放市场销售。而《国家盐业管理条例》和《食盐专营办法》只是禁止工业盐以及其他不符合食盐卫生标准的盐产品在“食盐市场”销售。从国家立法本意来看，既要放开工业盐市场，又要管住、管好食用盐市场，防止劣质盐和工业盐冲击食用盐市场。

　　《江苏实施办法》将上位法的禁售范围从“食盐市场”，扩大到了整个“市场”，与国家立法精神相悖。“盐”和“食盐”尽管只有一字之差，内容却大相径庭。禁止在其他市场自由销售相关盐产品，干扰了正常的市场经营行为，必将对相关产业生产经营造成不利影响，不仅伤害市场主体的利益，也严重损害了法律的尊严。

　　三、行政法律规范冲突的原因

　　一是立法模式不完善，缺乏科学性、民主性。过去我国立法是以政府部门为主导，起草、征求意见都由各部门办理，人大、政府往往只是程序性地参与，最后开会表决通过。这种立法模式导致立法权限过度集中，立法过程不透明，公众参与不够，缺乏科学性、民主性，其结果是立法质量不高，针对性、可操作性不强。

　　二是立法存在部门利益化倾向，忽视行政相对人的合法权利。过去，一些地方、部门从自身利益出发，在制定法律法规时过分注重如何增加职能权限，如何方便管理，片面强化、扩大地方、部门权力，未充分考虑相关方的需求和利益，即为人诟病的“部门立法”现象，加之立法备案审查机制不健全，也是导致行政法律冲突的原因之一。

　　四、治理和控制行政法律冲突的对策和建议

　　针对存在的问题，亟需在全面贯彻实施《立法法》的过程中，一手抓立法建设，规范立法行为，增强立法的科学性、民主性，一手抓法律清理、修改，不断完善现行的法律体系，从源头上治理和控制行政法律冲突这一顽疾。

　　(一)规范立法行为，提高立法质量

　　良法是善治的前提。要实现依法行政，首先要有法可依，而且要有良法可依。按照《立法法》规定，要改变以往以部门为主导，脱离群众、脱离实际的立法模式。积极拓宽民众参与立法的途径和方式，积极探索运用座谈会、听证会、论证会等方式广泛征求群众意见，必要时吸收相关领域的专家参与立法工作，从而有效节制立法中的“任性”和争权诿责现象，防止出现新的法律冲突。让法律既要有利于提高行政工作效率，又要体现人民群众的意愿，符合国情、民情，具有针对性和可操作性。

　　(二)加大现行法律的清理、修改力度

　　行政法律规范在我国的法律体系中数量最多，也最复杂。在这些法律规范中，有的逻辑结构不严密，缺乏系统性和统一性，有的与其他法律法规相冲突或相矛盾。由于行政法律规范涉及面广、专业性强，一般人是不会发现它们之间存在冲突或不一致的，这些质量不高的法规也不会自动废止。解决这一问题，需要组织相关专业人员对现行法规进行一次集中清理，分门别类加以排除。对不规范、不完善或与其他法律相互冲突、相互矛盾的，按着《立法法》的规定，该修改的修改，该撤销的撤销，总的原则是下位法服从上位法，地方服从中央，所有的行政法律规范都要与宪法和上位法保持一致。

　　(三)完善备案审查机制

　　新修订的《立法法》对法律规范的备案流程作了明确规定，完善了备案审查机制。接受备案的机关要认真履行职责，加强备案审查力度。对下级立法机关报备的规范性法律文件，除作好登记、存档的形式审查外，还要强化对法律条文和立法精神的审查，尤其要注重审查与其他法律法规相冲突的条文。对备案审查发现的违背法律程序、超越权限，与上位法或其他法律相冲突的行政法律规范，按照《立法法》规定的权限和程序予以撤销或责令修改，以避免出现新的法律冲突。

　　(四)充分发挥社会监督和司法审查的促进作用

　　一是充分发挥企事业组织和公民的外部监督作用。新修订的《立法法》规定，企业事业组织以及公民认为行政法规、地方性法规同宪法或法律相抵触的，可以向全国人大常务委员会书面提出进行审查的建议。企事业组织和公民群体庞大，是行政法律规范的相对人，甚至是不规范法律的受害者。与其他监督机构相比，对法律冲突的感受最深、最直接、最真实。因此，要积极做好宣传动员工作，有效发挥这一群体的作用，及时发现法律规范之间不统一、不协调或相互冲突问题，并通过启动审查机制予以解决，以促进法律法规的不断完善;二是健全司法审查机制。可尝试将部分抽象行政行为纳入司法审查范围，赋予各地中院、高院和最高法院相应的审查权限。在行政案件审判中，可以对案件涉及的行政法规一并审查，对违反宪法、法律或与上位法有明显冲突的，及时提出司法整改建议，也是督促各级立法机关积极清理、修正不适当行政法律规范的有效方式。

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