【摘要】行政法律冲突内容复杂、种类繁多，占据我国法律冲突的绝大多数，成为直接影响社会和谐的制度性因素之一。通过剖析一个省级政府规章与上位法相冲突的案例，揭示存在的问题，分析冲突的原因，并结合贯彻实施新《立法法》，提出控制法律冲突的对策和建议。

　　【关键词】新立法法 行政法律冲突 控制对策

　　2015年3月15日，第十二届全国人民代表大会第三次会议通过了关于修改《中华人民共和国立法法》(以下简称《立法法》)的决定。新修订的《立法法》重新界分了中央与地方、权力机关与行政机关的立法权限，明确了不同位阶法律的效力关系，对于改进和完善我国现行的立法活动，增进立法的科学性、民主性，有效治理和控制行政法律冲突乱象提供了制度保障，具有重要的现实意义和长远意义。

　　一、行政法律规范冲突的种类和表现形式

　　“行政法律法规的冲突，是指不同的法律规范规定的内容对同一法律事实有不同的规定而导致彼此不一致、不协调、在效力上相互排斥的情况。”按照《立法法》规定，我国的行政法律规范主要涉及行政法规、部门规章、地方政府规章以及国务院发布的决定、命令等其他规范性文件。

　　从总体上看，我国的行政法律冲突在内部大致可分成两类，一类是下位法与上位法的纵向冲突，表现在中央与地方之间、不同级别的法律规范之间。又可细分为以下两种：其一是部门规章、地方政府规章与行政法规的冲突，其二是较大市政府规章与省级政府规章、部门规章之间的冲突;另一类是同一位阶法律规范的横向冲突，表现在相同级别之间。这类冲突也可分为两种，即：同一机关制定的不同规范之间的冲突和不同机关制定的规范之间的冲突。前一种主要包括：国务院制定的行政法规之间、同一部门制定的规章之间、同一地方政府制定的规章之间的冲突;后一种主要包括：不同部门之间、不同地方政府之间的冲突。此外，还涉及到与外部法律的冲突，主要包括行政法规与法律之间，部门规章、地方政府规章与法律和地方性法规之间的冲突。

　　研究表明：“行政法律规范冲突已经占据了我国法律冲突的绝大多数，极具代表性和典型性”。各级政府在执法实践中，遇到行政法律规范不一致、不协调甚至相互抵触的问题非常突出、也非常普遍，特别是在经济管理、社会管理和城市管理等方面。

　　最近几年，江苏、河南等地因运输工业盐、异地购盐被扣、被罚的法律案件比比皆是。其症结主要在于各地立法过分强化主管部门的职权，忽视了行政相对人的权利，与上位法不协调、不一致、甚至相矛盾造成的，冲突既表现为下位法超越上位法的范围和幅度，也反映了下位法与上位法的立法原则和精神相抵触，而在其背后主要是权力和利益的冲突。

　　大量行政法律规范冲突，破坏了法律的协调统一，加剧了我国行政执法领域的混乱，影响了执法公平和效率，引发了许多官民冲突，增加了公众和社会成本，成为直接影响社会和谐的制度性因素之一，并对依法行政造成了严重的现实危害。

　　鉴于“上下位法间的冲突是行政法律冲突中最为普遍的冲突类型 ”，加之受论文篇幅所限，在此仅举一个盐业法规之间相冲突的实例来说明这一问题。

　　本文采用实证分析的方法，将《江苏省<盐业管理条例>实施办法》(以下简称《江苏实施办法》)与国务院发布的《中华人民共和国盐业管理条例》(以下简称国家盐业管理条例)和《食盐专营办法》的相关法条进行比对，分析其与上位法不一致或相冲突的具体表现，揭示存在的问题，探究主管部门是如何通过立法扩充自己权力，限制或减少公民、法人和其他组织权利或增加其义务的。

　　二、《江苏实施办法》与上位法相冲突的内容和形式

　　(一)违反上位法规定增设行政许可

　　《江苏实施办法》第19条规定，盐业生产实行制盐许可证制度。未取得制盐许可证的企业，不得进行盐业生产。并为申办制盐许可证设置了七项前置条件，即：符合全省盐业发展的总体规划和布局，生产设备先进、齐全，工艺流程合理，产品业经省盐产品质量监督机构检测，达到国家规定等;《江苏实施办法》第二十四条规定：“ 盐的运销站发运盐产品实行准运证制度。”还制定了相应的处罚措施：对未领取制盐许可证而进行盐业生产的，盐业行政主管部门有权责令其申领制盐许可证，并根据情节轻重处以警告或者500 元以上 5000 元以下的罚款;对未取得准运证而私运、私销盐产品的，由盐业行政主管部门没收盐产品和非法所得，并可处盐产品总价值 3 倍以下的罚款。

　　而上位法《国家盐业管理条例》对此两项并未设置行政许可，也没有制定处罚措施。江苏的作法不仅超出了上位法的规定，而且还与1995年原国家计委、经贸委联合印发的《关于改进工业盐供销和价格管理办法的通知》 中 “一、改进工业盐价格和供销管理的具体办法(一)……同时取消现行的工业盐准运证和准运章制度”的规定产生了横向冲突。

　　修改后的《立法法》第八十二条规定：“没有法律、行政法规、地方性法规的依据，地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。”、《行政许可法》第十六条规定，在已经制定法律、行政法规的情况下，地方政府规章只能在法律、行政法规设定的行政许可事项范围内对实施该行政许可作出具体规定，且不得增设新的行政许可，不得增设违反上位法的其他条件。

　　作为上位法的《国家盐业管理条例》没有对其他用盐的生产、运销设定行政许可，江苏增设该两项行政许可，显然违反了《立法法》和《行政许可法》的规定，而且还与《行政处罚法》发生了冲突。

　　(二)扩大部门管辖范围，对其他用盐实行专营

　　《国家盐业管理条例》第十九条明确规定，食用盐由国家统一调拨，其他用盐，制盐企业可在盐业行政主管部门指导下进行自销，并且没有为此项设定行政处罚。而《江苏实施办法》第二十三条规定，其他用盐由盐业行政主管部门统一管理，由当地盐业批发企业统一经营。对违反规定擅自调进调出盐产品，私销、私购盐产品的，由盐业行政主管部门没收其盐产品和非法所得，并可处以盐产品总价值3 倍以下的罚款。情节严重，构成犯罪的，依法追究刑事责任。

　　一些地方只所以将“其他用盐”纳入专营，除了行业垄断、方便管理之外，还与原国家计委、经贸委1995年印发的《关于改进工业盐供销和价格管理办法的通知》有关，该通知为专营开了一个口子，即：“不能够直达供货的小碱厂等零散户的工业用盐和其它工业用盐，由盐业公司组织供应”，这一规定，给各地对其他用盐实行专营提供了依据，实际上，该部门规章与上位法也是相冲突的。

　　《江苏实施办法》将统一经营范围从“食盐”扩大到 “其他用盐”，对其他用盐实行专营管理，超出了上位法的规定，严重影响了整个行业的发展，损害了其他企业、个人的利益，引发了许多行政诉讼案件。而且，没有上位法依据设定行政处罚，又与《行政处罚法》发生了冲突。

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