摘要：通过对宪法与行政法互动失衡现象的揭示，提出推动其良性互动的建议，努力减轻其相互之间的消极影响，为中国宪政的发展清除障碍，从而实现宪法与行政法之互动关系的良性发展，为法治国家的形成提供更多的理论支持。

　　关键词：互动 失衡 宪法与行政法的关系

　　宪法与行政法关系探讨之现状 自从现代意义上的行政法诞生以来，宪法与行政法的关系一直是各国法学学者所密切关注的命题，各国法学家从各自的国情及自身的知识背景和观察角度出发，对宪法与行政法的关系作出了不同的回答。

　　在英美法系国家，没有公法和私法的严格区分，因而宪法与行政法之间也没有清楚的界线。著名行政法学者韦德指出：“实际上，整个行政法学可以视为宪法学的一个分支，因为它直接来源于法治下的宪法原理、议会主权和司法独立。”[1]这一论述揭示了行政法的基础性、指示性作用。美国的法律传统受英国的影响较大，其宪政建设始终贯穿着分权制衡和有限政府的基本理念，并直接推动了美国行政法的发展。行政法学者施瓦茨认为行政法是法治极为重要的一个方面，它规定个人与政府之间的关系，是控制政府活动的法律。[2]

　　大陆法系脊梁之一的德国，在公法学特别是在宪法学和行政法学领域形成了法学界一股不可忽视的力量。19世纪中叶，自由主义思想大师斯坦服膺·黑格尔就认为行政是运行中的宪法，因此，行政必须依循宪法的原则及时代精神来运作。19世纪中叶以后，德国行政法学兴起，近代行政法学的开山始祖奥托·麦耶在其鸿篇巨著《德国行政法》第三版序言中提出过“宪法消逝，行政法长存”的名言，另两位知名公法学者费立兹·韦纳与赫曼·罗斯分别提出了“当作是具体化宪法的行政法”[3]和“行政法是一个活生生的宪法”的观点。[4]他们认为应从对宪法基本原则的探讨上获得行政法存在的根基，行政的任务应当是将宪法所揭示的各种指导原则予以具体化的实践。日本行政法的发展曾经深受德国的影响，因而学者就宪法对行政法发展的影响问题也有类似的表述。和田莫夫认为行政法处于宪法之下，发挥着手段性、技术性的具体作用。[5]日本学者盐野宏则认为行政法可以直接认为是关于实现宪法价值的技术法。[6]由此可见，大陆法系国家的学者更强调行政法对于宪法的相对独立性，与英美法系国家是不同的。

　　在我国，较为传统的观点认为：宪法是母法,根本法,具有最高的法律效力,是行政法的首要渊源;而行政法则是宪法的具体化,是仅次于宪法的部门法。龚祥瑞教授则提出:“宪法是行政法的基础,而行政法则是宪法的实施,行政法是宪法的一部分,并且是动态部分,没有行政法,宪法是一些空洞僵死的纲领和一般原则,而至少不能全部的付诸实践。反之,没有宪法作为基础,则行政法无从产生,或至多不过是一大堆凌乱的细则,而缺乏指导思想。”[7]王名扬教授有与此类似的看法:“宪法是静态的法律,行政法是动态的法律,二者相互配合,互相需要。”[8]二位学者的观点同时与前述的德国学者弗立兹·韦纳的观点有不谋而合之处。同是强调宪法与行政法在原则与实践上的“委任关系”。杨海坤教授在对二者关系进行了系统研究的基础上,进而提出:“宪法与行政法之间是一种互动关系,即行政法不仅是宪法的具体化,而且对宪法的发展也起到了补充、完善、推动作用。”[9]从以上的简介中可以看出:上述观点之间,既有相同相似,又有不同和差异。而这些看似矛盾的观点,其实是源于不同的视角所观察到的不同的“景观”之间的差异。因而,若要真正认识“宪法与行政法的关系”,就要将其放在不同的层面上加以考察。这一考察过程同时构成了对以上学者观点的一种“重释”。

　　二、宪法与行政法关系的另一种角度的考量——互动的失衡

　　(一)宪法的缺失或局限性对行政法的消极作用

　　任何制度的存在都是依据其存在的社会现实所设定的，由于人思维的局限性以及社会的多变性，任何制度都不是完美无缺的，宪法也一样，其也存在着一定的局限性，如果一部宪法的规定极为详尽具体而且不易得到修正,那么它在某些情形下就可能成为进步和改革的羁绊。就我国的现行宪法而言,某些规定过细或过于原则甚至缺乏规定的情况同时存在，而社会的急速转型以及释宪违宪审查机制的虚置又加剧了宪法的滞后性，在这种情况之下,行政法的深入发展越来越受到极大的阻碍甚至窒息。

　　1、现行宪法中对国家赔偿制度的规定较粗，可操作性较差，严重制约着行政赔偿制度的发展。获得国家赔偿权是《宪法》第41条第3款规定的被国家机关及其工作人员侵权的公民享有的一项基本权利。虽然我国已于1995年出台《国家赔偿法》，但由于制度设计不合理，如国家赔偿门槛高、标准低、范围窄，老百姓往往很难进入国家赔偿的司法程序。尽管国家机关对公民的侵权行为时有发生，但受害人获得国家赔偿却十分艰难。虽然实践中大多数行政诉讼案件都涉及国家赔偿的问题，但即使行政相对人处于有利地位，行政机关也主张和解。否则，行政相对人就会败诉或者实际拿不到赔偿，赔偿的效果令人失望。例如甘肃省政府财政每年专列200万元作为《国家赔偿法》规定的各项赔偿支出。但是从1998年至今，这笔资金尚无人申领。据第三次全国行政复议协作会透露：应当给申请人以行政赔偿的，在做出行政复议决定时，不决定行政赔偿。相当一部分省市区专门用于行政赔偿的财政拨款，大部分没有动用，而是再划转为次年的行政赔偿财政拨款。

　　2、违宪审查机制的匮乏将严重制约我国行政诉讼制度的发展。根据我国宪法所确立的政治体制，现行《行政诉讼法》规定法院只能对具体行政行为进行合法性审查，对抽象行政行为、行政立法行为的合法性以及法律的合宪性问题均无权过问。因此，当法院在审查具体行政行为的合法性时，如认为该行为所依据的有关规章之间相互冲突时，就只能逐级上报至最高人民法院并送请国务院做出解释或裁决，这种做法使得行政诉讼人权保障功能大打折扣。倘若国务院不解释、拖延解释或解释不甚合理，受案法院也只能听之任之，到头来遭受损害的还是行政相对人。更重要的是，当法院判决所依据的法律、法规本身就存在合宪性质疑时，仅在合法性层面解决行政争议就显得更加微不足道了。可见,行政诉讼天然地就要求对法律的合宪性进行审查。然而,现行宪法对此类重大问题却未作出规定，法律合宪性审查机制的匮乏将严重制约我国行政诉讼制度的发展。如此以来，不仅公民的合法权益得不到切实的司法保障，而且行政诉讼制度的发展也会受到极大的限制。原因在于，没有违宪审查机制，就不能从合宪性角度来判断行政诉讼所适用的法律本身是否合宪，也不能从宪法原理角度判断规范行政权行使的法律、法规是否合理，更不能从合宪性角度来判断行政权力的行使是否直接违宪。显然，在一个缺乏违宪审查机制的国度中，行政法与宪法就难以在诉讼层面上密切配合，进而推动宪政的实现。

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