摘要：“政府临时雇员制度”始于上个世纪50年代，“临时性”、“季节性”和“辅助性”是该制度的重要特征。其根本目的是为了赋予行政首长用人自主权，短期雇用人员以应付临时性、辅助性行政事务。然而，我国政府雇员完全是地方政府制度创新的结果，其在立法目的、适用范围、薪酬水平、考核与管理、权利义务等方面不仅差异性较大，甚至违背了制度本身的设计初衷。我国应借鉴其他国家和地区的经验，依法建立健全政府雇员制度，尽早制定《政府雇员法》。

　　关键词：政府雇员;立法

　　政府雇员制度并非我国首创。中国语境下的政府雇员在西方国家称为“政府临时雇员”(temporary employee),其管理体制和法律适用完全独立于公务员制度。上个世纪50年代，西方国家为适应政府组织弹性化、专业化的要求进行公共行政改革，普遍推行“政府临时雇员”制度，实现政府人事管理体制从一元化向多元化的转变。“政府雇员制是与公务员制度并行不悖的一套新的管理机制、管理制度与管理逻辑，彼此相望而永不相交”。[1]政府雇员制与公务员制度一样，同属公共服务体系，推行政府雇员制既不是取代公务员制度，也不是公务员制度的完善，而是从另一种形式有助于提高公共服务水平，减轻财政负担。

　　2002年，我国吉林省率先试行政府雇员制，随后深圳、珠海、武汉、长沙、南京、无锡、湛江、扬州、江门等地纷纷试水。由于缺乏上位法，地方政府雇员制的规范性文件或地方政府规章差异性较大，笔者认为，绝大多数管理制度违背了政府雇员制度的设计初衷，引起媒体广泛关注的也仅仅是“高薪问题”和“鲶鱼效应”等表层问题。这种异化了的地方制度如果不加以限制或依法推进，必然会对现行公务员制度形成冲击，这也是多数学者对是否需要政府雇员制度持否定态度的理由。政府雇员制在我国试行也有7年多，有必要对地方政府雇员制的实施现状进行调研和剖析，并借鉴和吸取西方国家和其它地区的经验，尽快制定《政府雇员法》，以解决政府雇员制的合法性问题。

　　一、国外或其他地区政府雇员制的实施现状

　　传统公务员制度的科层官僚体制管理模式的局限性是上个世纪中期西方国家全面性行政改革兴起的动因。传统公务员制度过于循规蹈矩、按部就班的制度化管理，对理性和效率的极端推崇反而使它失去了应有的主动精神、创造性和灵活性。当政府面临外来日益变化的社会环境如福利化、信息化和全球化，原来适应大工业化的科层管理模式已经落伍。公务员的常任制度大大降低了政府服务的质量和效率，所有这些问题均要求政府必须进行人事制度改革。

　　西方国家公务员制度改革的一个主要趋势就是减少公务员数量，采用合同聘用制，大量引进临时雇员。上个世纪50年代开始，前联邦德国为了适应政府组织弹性化、专业化的要求，实行了政府雇员制度和雇用工人制度，使得公务员、雇员和工人的比例一般保持在2：4：2。英国、新西兰就有20%的政府岗位是临时雇员。美国政府中属于常任的政府工作人员比例，已经从上个世纪30年代的87.9%降低到近年的55%，特别是在州政府一级，合同制政府雇员的比例还要高。许多国家的政府根据政府工作中遇到的特殊情况，在许多执行性工作中大量聘用临时人员，甚至采用小时工、业余制的形式聘用工作人员。例如，当政府举办大型活动或兴办公共工程时，需要在公务员之外临时雇用大量人员，而当这些活动或工程结束时，政府按照合同予以终结临时雇用关系。“在澳大利亚的一些城市，临时性政府雇员占政府所有工作的比例，甚至达到三分之一。”[2]

　　从1999年开始，我国香港政府就已推出非公务员合约雇员计划。该计划的目的是为各政策局长、部门首长和办公室主管提供灵活方式，在公务员编制以外聘请人手，应付有时限、短期、受市场波动影响的服务，或应付只需雇用非全职人手的服务，或应付服务正待检讨或有可能改变的情况。[3]该计划让部门首长在面对不断转变的运作和服务需求时能更迅速作为反应。截至2005年,全职非公务员合约雇员的总数已达到15687人。

　　在永业公务员之外，政府临时雇员制度反映了某种社会发展趋势：由于未来劳动力的需求具有不确定性，临时雇员的增加有助于政府根据管理事务和劳动力需求状况做出灵活反应。临时雇用制也具有劳动力廉价，政府无须过多的培训，无须支付永业公务员所享受的健康保险和退休的好处，同时还会对永业公务员的起来一定的工作压力和工作促进作用。因此，这种新的政府人事管理模式，在实践中受到越来越多国的青睐。

　　不难发现，政府雇员制度的根本目的在于提高政府行政效率，降低政府用人成本的前提下，为应付不断变化的行政事务，赋予行政首长用人自主权，短期雇用人员从事临时性、辅助性行政事务。

　　二、我国地方政府雇员制的剖析

　　在了解政府雇员制度的理论背景和国际社会发展趋势之后，再来回顾和检视我国地方政府雇员制度，就不难发现其中的问题。

　　(一)地方政府雇员制度的差异性较大

　　政府雇员制在我国尚属新生事物，完全是地方政府制度创新的结果。由于缺乏上位法的支撑，各地政府制定相关管理制度在政府雇员的的称谓、定义、立法目的、适用范围、薪酬标准、考核招聘程序、是否占用编制，是否担任职务和使用权力等方面存在适用范围差异性也较大。我国地方政府试行的政府雇员制可以归纳为三种模式。一是吉林模式。政府雇员不具有行政职务，不行使行政权力，不占用行政编制;二是珠海模式。政府雇员占雇用单位的行政编制，不具有行政职务，一般不行使行政权力。三是深圳模式。政府雇员不局限于政府机关，在全市机关事业单位推行;政府雇员占编不入编;高级雇员可以担任行政职务，行使行政管理权;所有机关事业单位辅助管理、工勤岗位将一律推行政府雇员制。

　　(二)“高薪雇用高端人才”并非制度设计的初衷

　　我国地方政府雇员制度的设计似乎是为了解决政府高端专业技术人才缺乏问题。高薪聘用高端人才，以解决政府在法律、金融、经贸、信息、高新技术等方面的难题，是地方政府雇员制度的重要特征。试想想，如果将高端人才限定为不具有公务员身份，不担任行政职务，不行使行政权力，高端人才果真能拥有发挥其作用吗?既然政府公务员队伍人才济济，为什么不能从国家公务员队伍里寻求解决问题的办法?某种程度上，政府高价采购“外援”，造成了政府现有的人才资源的浪费，纵容了机关的懒惰之风，变相增加政府用人成本。

　　(三)地方政府雇员制与公务员制度的冲突

　　我国《公务员法》第十六章共六条对聘任制公务员作出了具体法律规定。《公务员法》明确规定专业性较强的职位可以通过公务员聘任制度解决。在缺失上位法的前提下，在现有体制之外试图创设另一种制度，其本身就是一种违法行为。即便如此，从逻辑上讲，政府雇员天生就不具有公务员身份，不担任行政职务，政府雇员与公务员的工作关系又如何定位?无锡政府雇员颜兵曾说：“我的同事是凭借一种朴素的常识来配合我的工作，而不是制度的功劳，但依靠自发的意识，就难保证工作效果”。[4]专业技术较强的职位适用政府雇员制，不仅与现行法律法规相冲突，而且高端紧缺人才的非公务员的身份性也必然注定其无法发挥其应有的专业特长。

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