我们应该让那些在市场中可以执行商业化经营职能的机构和政府脱钩，并打破基层政府垄断，允许民营企业进入这些领域，开展市场竞争。这样，既可以减少基层政府干部的数量，减轻农民的负担，又能提高服务质量，而且有利于民营经济的发展。我们应该塑造基层政府的企业家精神，打破基层政府传统的管理理念，增强其竞争力，基层政府应向现代理性转变。企业家精神就是应用创新的方法使用资源，以使生产力和效用最大化。企业型政府是指政府部门由一群富有企业家精神的公共管理者组成，他们能够运用各种创新的策略，使原本僵化的官僚体制恢复活力，并有效地运用资源提高政府的效率。

　　2.基层政府职能转变的滞后性引发了负效应

　　政府职能是指政府在一定历史时期内根据社会环境的需求而履行的职责和功能，它反映政府的实质和政府活动的内容与方向。政府职能是一个历史范畴，随着社会的发展变化，政府职能在性质、内容、手段和方向上都会发生相应的转变。

　　改革开放以来，虽然基层政府职能转变取得了一定成效，但从总体上看，在传统的计划经济体制下形成的全能型政府职能仍在社会经济生活中发挥着主导作用。基层政府职能转变相对滞后，已引发了一系列负面效应。一是全能型政府难以适应市场经济的要求。政府管了太多不该管、管不了、也管不好的事，承担了太多本不属于政府的职能，使政府执行自身职能的能力——诸如宏观调控、维护公民基本权利、提供良好的公共产品等受到削弱。从而造成应当由政府完成的基础设施、社会保障、公用服务等“公共物品”短缺，不能满足企业和个人的需要，政府不能充分履行建立和维护市场秩序的职责。二是职能过多引发行政效率低下。由于政府管理经济的基本手段是审批，政府职能过多，过度干预经济，使企业到政府部门办事手续复杂，消耗大量时间和精力，付出许多不必要的虚耗成本。而且审批过程中存在的内容随意、程序不清、时限不明、多头审批等，极大地阻碍了经济的高速运转与发展，压抑了企业等经济主体的创造性与活力。三是中国基层政府现行的行政体制仍然是官僚层级制，行政管理与服务中官僚主义作风仍然盛行，导致政府工作方式陈旧、文牍堆积、信息接收反馈缓慢、决策笨拙不灵，贻误了企业的商机以及耽误了的公众问题处理，从而使社会付出了沉重的代价。

　　基层政府的职能已经不是原来简单的管理与统治，而应当包括提供公共服务，维护市场秩序，调节经济以及政务管理四个方面。因此，基层政府的行为价值选择应该是公共责任的实现程度、效果、服务质量，对社会公众需求的满足，应对和解决问题的能力，而非简单地停留在对经济指标的满足与追求。随着基层政府角色和职能的重新界定，基层政府公共管理与服务的基本方式以及政府与社会之间的关系发生了变化，基层政府管理的角色在弱化，而服务的特征在增强。其实，基层政府绩效管理的最根本目的就是实现公众的利益。因此，判断基层政府管理绩效最主要的主体应该是它所服务的社会公众。

　　3.基层政府角色定位的不当带来了低效率

　　政府机关从来是以社会管理者的身份出现在社会生活中，而政府机关自身却没有自我约束的动力，所以也不容易制定出严格、科学的自我约束性的绩效管理政策。政府的必要性一般被归结为“市场失灵”，政府履行职能的政策性、强制性特点，使政府习惯于站在发号施令的位置，即社会组织和个人的行为都必须服从来自政府的政策、法规的约束。因此，政府的绩效管理难以评估。

　　基层政府的角色定位不当表现在各部门自身缺乏服务意识，没有以服务者身份出现。在我国，随着市场经济的逐渐发展和成熟，政府与社会、政府与市场、政府与老百姓的关系都在发生深刻变化。在从权利社会向能力社会、国家社会向公民社会、全能政府向有限政府转变的过程中，政府的服务功能越来越凸显。但是，在服务功能越来越被需求的同时，政府部门特别是一些基层政府部门的服务意识却没有跟上，依然以管理者和权力者自居。具体表现：在工作中高高在上者(45.2%)多于帮老百姓想办法者(31.9%);和领导走得近者(47.4%)多于关心百姓者(27.8%);和有钱人亲近者(43.3%)多于关心困难群众者(31.5%);光喊口号者(43.1%)多于解决实际问题者(31.3%);只关心自己的好处者(41.2%)多于造福一方百姓者(27.2%)。[1]由于角色定位不当，基层政府部门更多地以拥有权利的管理者而不是人民群众的服务者自居，其工作态度和工作效果自然不尽人意。

　　总而言之，我国某些基层政府绩效管理的实践之所以没有完全达到预期的效果，其根源在于缺乏良好的行政文化、缺乏可以对政府施加压力的强而有力的市民社会、缺乏适合契约性制度安排的可靠政策、缺乏支持性的法律体系。这些制度基础、条件是绩效管理的最基本要素，如果没有它们，绩效管理就不能够获取足够的支撑力和外部环境的保证。

　　四、构建中国基层政府绩效管理的制度基础

　　在绩效管理的制度基础方面，政府的职能配置、组织结构和运行机制等方面，仍停留在原有行政模式的基础之上，绩效管理的效用难以有效发挥。当代西方国家公共管理中所蕴涵的分权化管理、责任机制、结果为本、顾客导向等理念，为我们基构建层政府绩效管理和评估的制度基础提供了有效借鉴。

　　1. 重塑政府角色，转变政府职能

　　计划经济时期的政府是“万能”的，其责任是“无限”的，评估绩效既不可能，也没必要。而社会主义市场经济体制对政府的要求完全不一样。效率、效益是经济运行机制的题中之义，要求政府也必须讲求效率、效益。中国作为一个经济转型的发展中国家，转变政府职能只是第一步，接下来就必须关注政府绩效管理机制的建立。一些基层政府部门依然以管理者和权力者自居。因此，基层政府的绩效管理很难真正实施，许多部门只是走形式。可见，只有重塑基层政府角色，转变基层政府职能，绩效管理才能得以落实。

　　2. 培育公民社会，提高民众参与意识

　　目前，我国的社会结构处于转型之中，现代化的社会结构还尚未形成，社会的价值体系还在不断磨合之中，公民认同还没有真正形成，公民的参与意识、民主法治意识和民主文化观念等不强。在政府与民众的关系上，我们一直强调政府管理的权威性，忽视对具体民主参与渠道的建设，造成政府孤立行政，缺少有效监督。基层政府绩效管理特别是绩效评估缺乏民众的参与，绩效管理的实质性受到质疑。没有健全的公民社会，则基层政府的绩效管理很难持续下去，将不会达到预期值。因此，我们要培育公民社会，提高民众参与意识。

　　3. 改变传统文化观念的束缚，引入现代绩效管理理念

　　美国著名文化人类学家莱斯利怀特认为，文化通过观念以一种非理性的方式持续地影响着和控制着人们的行为。基层政府的绩效管理行为也受传统文化观念的影响，文化观念的滞后，不能有效激活绩效管理者的创新思维。

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