内容摘要：在传统的行政管理模式下，基层政府的绩效管理存在着“制度瓶颈”问题。本文拟探寻提高政府绩效管理水平以及改进政府绩效评估方法的制度基础，探求解决“制度瓶颈”的途径，希望能为我国基层政府的绩效管理提供一些实践指导。

　　关键词：基层政府;绩效管理;制度基础

　　基层政府是指市所管辖的城区、县级以及县级以下的各级政府单位。基层政府直接面对着人民群众的社会生活，它上联中央，下系人民，起了一个桥梁的作用。基层政府与社会密切相关，社会的各种矛盾及其变革要求首先反映于基层政府。正如改革开放总设计师邓小平所说，我国改革开放的经验都是基层创造的。因此，我们必须推动基层政府的职能转变，提高基层政府的绩效管理水平。在我国经济体制改革的不断深入下，基层政府改革的地位和作用将更加突出，人民群众和社会组织将对政府管理能力和公共服务质量提出更高的要求。然而在现行体制下，基层政府的绩效评估陷入了形式主义的困境，因此我们不应把眼球锁定在评估体系本身，而应更多地考虑它能够持续发挥作用的制度基础。

　　随着我国改革开放的力度不断增大，而且基层政府行政改革实践的不断深入，英美等西方发达国家的一些行政改革经验开始引起国内学术界的关注。我们开始吸收和借鉴西方的先进管理理念和操作技术，但我国当前的行政改革更多地着眼于宏观的“体制层面”和“结构层面”，局限于政府机构的增减和职能的调整。而微观层面的政府内部管理问题却成了我们遗忘的角落，政府特别是基层政府的管理运行机制更多地处于一种“黑箱”的状态，或是依旧停滞在原有的计划经济体制状态下，管理问题没有与现有的行政管理机制和政府的职能转变有机地结合起来。可见，政府的管理效率很难提高。虽然目前西方国家普遍盛行的绩效管理和绩效评估方法、技术对我国行政改革实践有着重要的借鉴意义，但为什么我国某些基层政府将其拿来后却成效一般呢?从移植的角度来说，采用外来的先进的管理工具、技术和方法应该是风险和成本最小的策略，这意味着其背后必然隐藏着某些理论及其相关制度基础的支持。如果这些制度基础荡然无存，那么政府的绩效管理必然会遭遇“制度性瓶颈”问题。

　　一、基层政府绩效管理面临的外部困境

　　当前，随着中国特色的社会主义制度不断创新，市场经济体制已经建立并不断完善。基层政府发展经济的自主权得到扩大，地区间的经济合作与竞争加强，群众对政府的服务要求提高，社会利益多元化，政府财政压力越来越大。一言以蔽之，计划经济条件下，单一趋同的社会条件已不复存在。外部环境的变迁对基层政府提出了新要求：基层政府的行政行为需要与更多的方面进行持续合作;基层政府行政受到整个社会的制约;基层政府的行政活动的重点由体现国家意志的政治控制转向为社会提供公共产品。而传统行政模式下的组织形态的封闭性使基层政府无法适应外部环境变化。

　　在传统的计划经济下，我国基层政府行政管理领域实行的是以管制为本质特征的全能统制型行政模式：即政府在执政党的领导与支持下，雄居社会之上，它不仅固守着传统的职能领域，而且还逐渐吞食了历来属于社会的自主性空间，并以利益总代表和权威分配者的身份对社会实施全面彻底的支配性管理。计划经济是一种彻底排除了自主性竞争的安排式经济，它必须仰赖于某个权威，通过全面系统的权威性安排建构经济生活的井然秩序。因此，计划经济需要一元化的权威中心，由它垄断一切经济信息和经济资源并负责对这些信息和资源的解读和调配;而且更需要有一个集权化的权力系统，保证信息的有效收集和命令的有效贯彻。计划经济基础上的政府有一种天然的管制偏好和根深蒂固的计划习惯。我国政府一开始即奠基在计划经济基础上，政府的行政倾向也在长期的计划经济实践中形成并定型。因此，我们的政府有一种天生的计划偏好和根深蒂固的计划习惯。因此，基层政府管理流程的弊端：存在着大量多余的、重复的环节和无价值的延迟环节，如重复的审查、繁琐的审批等。流程的纬度是单向性的，因而在结构上较少考虑社会公众的需要。基层政府的各部门之间的流程无法有效地衔接，从而导致各部门之间相互推脱，扯皮现象屡见不鲜。目前，我国社会主义市场经济体制业已基本形成并在不断深化，与此相对应的政府职能转变却严重滞后，繁琐的行政审批程序、垄断性的资源开发利用、公开的地方保护主义等现象还广泛存在，特别是基层政府职能上的错位、缺位、越位日趋严峻。

　　二、基层政府绩效管理面临的内部困境

　　面对外部环境的变化，基层政府已是难以适从，而内部管理的矛盾也日益凸显。第一，未以群众利益为导向。冗繁不堪的行政程序和庞大的机构设置束缚了政府官员的手脚，降低了工作效率，群众获得服务的成本极为高昂，群众由政府的主人变为政府的依附，为人民服务的宗旨在部分官员那里已经变为唯程序是从，而不是为人民服务。第二，没有以结果为导向。对社会多元化需求的回应是千篇一律，根本无法根据需求提供服务。例如，某直辖市下属的区国土资源管理局的小区管理办公室，在办理一件业主委员会成立的审批过程中，对物业管理瘫痪3年的小区居民的成立业委会的请求不予批准，因为虽然原有的业主委员会已经三年无法运行，但是按照现行的规定它的任期未满，虽然已有超过70%居民签名要求改选业主委员会。然而当地小区物业管理条例对此情况没有明文规定，小区办对居民重新选举业主委员会的要求就是不予批准，在听任小区物业继续瘫痪一年后，问题反映到该部门的上级单位——某直辖市国土局局长那里，问题才得到解决。第三，缺乏清晰的目标。从理论上讲，基层政府必须有自己清晰的目标，它是基层政府进行绩效评估的标准和控制政府活动的基础，又是判断行政运作是否合理的依据。组织的规模愈小，目标愈单一，对它效率的衡量就相对容易。但我们基层政府的组织规模大，结构和面临环境复杂。它的目标趋向模糊，对它效率的衡量比较困难。

　　可见，中国基层政府的行政改革，在借鉴和吸收西方国家政府改革的实践经验、先进技术时，我们没有根据自己的实际情况(文化、习惯等非制度因素)量体裁衣。我们一味地把制度引进过来，但因没有相匹配的制度基础作为支撑，从而出现“南桔北栀”的现象。这就是我们基层政府绩效管理面临的制度困境。

　　三、基层政府绩效管理制度困境的原因透析

　　1. 基层政府管理行为的垄断性抹杀了竞争力

　　塔洛克在分析官僚制的低效率时，指出了三个原因：第一，缺乏竞争，由于官僚体制中利润概念的消失，使官僚没有受到要把他们的生产费用压缩到最低限度的压力;第二，政府部门并不关心费用问题;第三，国家官吏的确不能为所欲为，他们必须服从来自各方面的监督。基层政府管理行为的垄断性特点，使政府很少感受竞争压力，从而也不能从内部形成追求低成本、高效率的动力。政府所提供的公共服务可以是强制性的项目，也可以是投资巨大、回收周期长的项目，这些行为的垄断性由于没有外部的竞争压力，也就形成不了提高服务质量、降低生产成本的内在动力，甚至不好确定其评估的标准和评估的方式。

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