【分　 类】 政治与法律法学
【关 键 词】 村官政策；法律关系；行政委托；代理
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正文：

第二，国家与大学生“村官”之间应当是一种行政委托关系。从宏观上来看，选派大学生到农村去工作是国家解决大学生就业难题的一项指导性政策，而具体到大学生选派工作之中被选派大学生与选派政府之间的关系则应当是一种行政委托或者是代理关系。因此，被选派的大学生应当代表着国家利益，承担着国家推行大学生“村官”政策的既定任务。在具体工作中，大学生首先应当对委派单位负责，严格完成委派单位所交给的任务,并接受委派单位的监督。当然，大学生“村官”对国家也享有相应的权利，其中包括物质上的补助和奖励等，如果委派单位不能履行承诺，大学生“村官”应当享有相应的获得救济的权利。在实践中，国家通过各级政府与大学生与签订委托合同，明确相互之间的权利义务关系是必要的，也是正确的。
第三，大学生“村官”与村民（通过村委会）之间也应当是一种委托或代理关系。国家选派大学生当“村官”从根本上来说也是为了弥补村委会工作能力的不足或者是增强村委会的工作能力，大学生“村官”所应当完成的任务理应属于村委会的任务之列。国家交付予大学生“村官”的任务，从性质上来说，应当首先是属于村委会的任务，然后才是属于国家所委托的任务。因此说，大学生“村官”完成任务不仅不能违反村民自治的基本原则，而且应当征得村民以及村委会的同意。大学生“村官”执行任务如果不能获得村民和村委会的支持，不仅不符合村民自治的基本原则，在实践中也难以开展工作。如果从法律的角度加以分析，村委会与大学生之间，要么是建立起组织法意义上的代理关系，要么就是一种行为上的委托关系。由此也可以看出，将大学生“村官”当成村委会成员的说法欠妥，确立大学生“村官”地位问题的关键应该是如何明确大学生“村官”与村委会之间的权利义务关系问题，而不是大学生是否属于村委会成员的问题。根据国家中央组织部的权威解释，大学生“村官”并非属于《村委会组织法》中所规定的村委会组成人员，而是“村级组织特设岗位”人员。[4]“所谓‘大学生当村官’，只是对到基层农村就业的大学生的一个统称，并非所有的人都担任农村基层组织中的职务，他们更多的角色是专业技术人才。”[5]
三、大学生“村官”政策的进一步完善及其法律规范化
根据上文分析可以看出，产生以上法律难题的原因有些是相关配套制度不完备所致，而有些则是源于人们对该项政策理解不周全而使得该项政策在执行过程中出现偏差。至于如何全面解决这些问题，还有待理论界与实践部门作进一步努力。笔者在此仅谨提出以下几点建议：
一是政府在具体贯彻执行大学生“村官”政策的过程中应当加强与村委会之间的联系，明确双方的权利义务关系。国家可以通过对口支援、提供优惠等政策支持的方式引导村委会直接引进人才；与此同时，国家也应当加强大学生（村官）人才资源库建设，以备村委会直接根据当地的实际需要挑选人才，[6]赋予村委会有更多选择大学生的权利。这样不仅有利于加强村委会与大学生之间的直接沟通，以保证农村吸收专业更为对口的人才，而且也可以避免国家直接委派大学生而干预村民自治权之“嫌疑”。在大学生到岗后，政府也应当通过一定程序与大学生所在村委会建立明确的合同关系，以明确政府与村委会各自的责任范围。这样不仅有利于具体落实政府、村委会以及大学生三方权利义务关系，也更加有利于大学生“村官”实际工作的开展。
二是纠正地方政府的某些不适当行为以进一步规范国家与大学生之间的法律关系。前文已经阐述，在实践中许多地方政府以国家丰厚的回报甚至是以政治权利作为回报鼓励大学生到农村服务。笔者认为，大力提倡大学生到农村任职的村官计划具有十分积极的意义，应当予以积极鼓励和支持；给予大学生丰厚的待遇对具体落实大学生“村官”计划的实际效果是十分明显的，在当前农村亟需人才的情况下，这种计划无可厚非；但政府为大学生“村官”许诺诸多政治上的优惠条件的做法则应当加以改进。笔者建议，国家更应当转变以作出政治上的许诺为更多提供物质上的补助或奖励为主的方式引导大学生到农村任职。这样不仅可以让更多的大学生愿意长期工作在农村，而且可以预防大学生将当村官作为将来的政治资本而作表面工作等不良现象的发生。
三是在大学生“村官”地位不变的情况下，大学生“村官”与村民（通过村委员会）之间也应当建立明确的合同关系。根据我国《村民委员会组织法》等相关法律规定，村民委员会是一种群众自治性组织。在此原则的基础之上，大学生“村官”如果没有村民的选举并不能直接成为村委会的成员，而在实际工作中又有必要直接行使村官权力的话，至少应当与村民（通过村委会）之间达成协议，形成一种委托或代理关系，具体明确大学生“村官”的权利和义务，其中包括村委会希望大学生“村官”能够利用自己的知识所能完成的任务等。当然，这份协议书应当与国家大学生村官政策的宗旨相一致，并应当建立在政府与村委会合同关系的基础之上，这不仅有利于预防国家假大学生政策之名干预村民自治，也有利于大学生“村官”依约行使职权。这份合同不仅应当明确大学生“村官”与村民以及村委会成员之间关系的性质，而且应当明确大学生应当完成的工作任务以及责任范围等具体内容。
四是进一步完善配套制度以实现国家大学生“村官”政策与村民选举制度的有机衔接。笔者认为，伴随我国大学生人才资源的不断丰富，来自农村的大学生也会逐渐增多。在这种情况下，国家应当更加重视通过制度和政策支持的方式引导大学生回原籍服务，而弱化当前大规模的、组织化的选派大学生到异地去工作的做法。当然，在目前情况下以及将来的某些地区，大学生到异地任村官仍不可避免。对此，笔者建议，国家可以通过完善户籍制度，对工作一定年限的大学生允许其在当地落户，这不仅有利于大学生“村官”能够长期留在农村工作，也有利于保证大学生“村官”政策与选举制度对接，从而使得大学生能够在当地通过村委会选举程序成为名副其实的村委会成员。根据上文分析，当前大学生政策中，大学生“村官”与村委会之间只是一种委托或者是代理关系。如果从国家推行大学生“村官”政策的根本目的之一——加强农村队伍建设——来看，上述做法正可以使该项目的真正得以实现。
五是政府推行大学生“村官”政策应当做到因地制宜并最终走向法治化轨道。大学生“村官”政策从根本上来说就是为了给农村提供智力支持，而农村在多大程度上需要这种支持则须根据各村的具体情况而定。国家推行大学生村官政策要“因地制宜”，充分考虑当地的实际情况对口帮扶，而不能搞强制主义，更不能在没有获得村委会和村民同意的情况下强制推行，关涉村委会自治范围的事务尤为如此。有些地方政府提出“一村一大学生‘村官’”计划出台的初衷很好，但若不顾村民是否接受，随意摊派，则有违村民自治制度以及国家派送大学生“村官”政策的初衷。从发展的眼光来看，大学生“村官”制度也应当走向法治化轨道，这不仅是大学生“村官”制度得以长期稳定的需要，也是解决当前诸多法律难题的必然要求。

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