【分　 类】 政治与法律法学
【关 键 词】 村官政策；法律关系；行政委托；代理
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正文：
[内容摘要]大学生“村官”政策是一项指导性政策，与村民自治制度之间并非冲突，但国家与村委会之间的关系则需要进一步明确和具体化。实践中某些地方政府对大学生“村官”所做出的某些政治权利的承诺也应加以修正；大学生与村委会之间的代理或委托关系也应当加强和明确化。
[关键词]村官政策；法律关系；行政委托；代理
 
自1998年安徽凤阳县开始引入大学生“村官”以来，大学生“村官”政策已经在全国范围内得以全面展开。选聘高校毕业生到村任职是国家作出的一项重大决策，对加快推进社会主义新农村建设、提高农村基层组织执政能力、培养干部后备力量、开辟大学生的就业渠道等方面都具有重大而深远的意义。但在大学生“村官”政策意义不可否定的前提下，在执行过程中也面临一些法律难题，由此，也有人对大学生“村官”政策提出质疑。实践中的这些难题能否化解？笔者谨对这些问题作一探讨。
一、大学生“村官”政策所面临的法律难题
从法律角度考察，当前大学生“村官”政策主要面临以下难题：
一是大学生“村官”“尴尬”的法律地位所引发的难题。从大学生“村官”产生的方式来看，一般是由政府选派到相关村委会工作，对此有学者提出质疑，认为根据《中华人民共和国村民委员会组织法》规定，大学生“村官”并不能直接成为村委会组成人员而直接担任村委会主任、副主任、委员等职。因为，该法第11条明确规定：“村民委员会主任、副主任和委员，由村民直接选举产出。任何组织或者个人不得指定、委派或者撤换村民委员会成员。”况且，大多数到农村服务的大学生并不是本村村民，由此也难以实现这些大学生通过民选方式而直接产生。在实践中，大学生“村官”也有担任村团支书、文书、出纳、妇女主任、治保主任等职，[1]但从总体上来看，大部分大学生却是担任“助理”（党支部副书记助理或村委会主任助理）一职，而“助理”一职也并没有明确的法律依据。对此也有人提出质疑。应该说，村官法律地位的不明确在实践中不仅直接影响到他们与村委会之间关系的协调，也阻碍了大学生能力的充分发挥，身份上的尴尬也使得希望长期扎根农村的大学生“村官”失去了发挥其才能的更为广阔的舞台。
二是大学生“村官”与国家以及村委会和村民之间法律关系不明确所引发的难题。若从法律关系的角度来看，大学生“村官”政策的具体落实涉及到政府、大学生以及村委会和村民等多方主体之间的利益关系。而许多地方政府在推行大学生政策的实践过程中，只重视与大学生签订就业协议，而不重视与村民和村委会之间达成明确的协议；与此同时，政府与大学生签订合同，对于大学生来说，也很少有明确的工作任务规定。由此也就产生了政府与大学生所签订的就业协议是否具有直接约束作为第三人的村民和村委会的法律效力问题，以及政策在执行过程中如何具体确定村委会的责任范围问题。由此形成的局面是：一方面是有关部门和地方政府为了加大对农村的帮扶力度，纷纷制定“大学生‘村官’”计划”，有些地方的计划还明确了计划指标，大量的大学生被派送到各个村落；而另一方面则是由于对村委会责任规定的不明确使得许多大学生因为难以获得村委会和村民的支持而无法开展工作。在很多地方，被委派的大学生们要么是无法协调好与村委会或村民之间的关系而充当一些闲职，要么就只能借助于非制度化手段如人际关系、感召力、甚至是借用政策的威信等协调与村委会之间的关系。大学生“村官”自身的权利也由此受到影响。不仅大学生“村官”需要村委会保障的某些权利，如有些地方要求村委会提供一定的补助等会因为大学生与村委会之间关系的非制度化而很难兑现，而且可能因为大学生无法完成政府交付的任务而不能要求政府履行相应的承诺，如支付报酬以及今后事业上的发展机会的提供等。
三是政府所承诺的大学生政治待遇问题可能会引发的难题。各地政府在推行大学生“村官”政策的过程中，十分重视大学生“村官”的待遇问题。某些政府不仅许诺给予任职大学生物质上的补助，还许诺给予政治权利的回报，如有些地方政府就出台文件规定，当过村官的大学生考公务员或研究生时同等条件下可以优先录取或加分录取，甚至有些地方政府直接许诺给予大学生“村官”服务期满直转公务员。这些许诺对吸引大学生到农村任职确实具有实效，但其负面影响也不容忽视。这不仅诱使大学生“村官”不愿长期留在农村，如果这些承诺需要兑现，也会直接影响到国家其他相关配套制度。其中，承诺大学生“村官”直转公务员的做法尤为不妥，因为，根据现行《公务员法》第21条规定：“录用担任主任科员以下及其他相当职务层次的非领导职务公务员，采取公开考试、严格考察、平等竞争、择优录取的办法。”可见，公务员队伍“逢进必考”已经是一项基本的法律制度。如果上述承诺需要兑现，是否有违法之嫌？而大学生希望通过农村锻炼后直接进入公务员队伍的人却不乏其人。[2]
四是大学生到异地任“村官”所引发的难题。国家直接选派大学生支持农村虽然有利于农村干部队伍素质的提高，但大量委派大学生到异地任职却也产生了包括大学生“水土不服”[3]以及不能对口支援等诸多弊端。另外，由于受到户籍制度的限制，异地大学生并不能通过选举程序而直接成为村委会成员，这不仅不利于大学生“村官”开展工作，也使得那些有志向留在农村工作的大学生难以长期扎根农村。
 二、大学生“村官”政策面临法律难题的成因分析
笔者认为，找到化解以上法律难题的路径之前，首先有必要对我国当前所推行的大学生政策本身加以正确解读。这不仅是发现这些“难题”是否真正作为难题的必由之路，也有利于找到化解真正难题的解决方法。针对上文所涉及的相关问题，当前我国大学生“村官”政策可以从以下几个方面加以理解：
第一，大学生“村官”政策是一种指导性政策，国家派送大学生“村官”的行为应当是行政指导行为。一方面，国家推行大学生“村官”政策对于接受大学生“村官”的村落来说应当是一种帮扶政策而不应当是一种干预性政策，其目的是在于转变传统仅为农村提供经济和技术支持的做法转而为农村提供智识上的支持。从行政法的角度加以分析，国家的这种行为可以定性为行政指导行为。国家派送大学生当村官的这种行政指导行为也是与村民自治制度不相违背的。村委会是村民的自治组织，国家机关与其之间只是指导与被指导关系，而国家具体落实大学生“村官”政策并没有改变这种法律关系的性质。当然，大学生“村官”政策对于村委会来说也应当具有一定的约束力，村委会应当承担一定的法律责任。因为，国家出台大学生“村官”政策是一项整体性战略，不仅在于为农村提供帮扶，也是解决大学就业、培养国家的后备干部的重大举措。因此，对于村委会来说，贯彻执行大学生“村官”政策不仅是一种权利（获得帮扶的权利）也是一项义务，村委会应当予以积极配合。而国家与村委会之间所形成的关系正是以上两个方面的有机结合；而无论是国家强制推行还是村委会完全自治均不符合大学生“村官”政策的本意。至于如何协调国家与村委会之间的关系，笔者认为可以通过签订协议的方式明确双方之间的权利义务关系，。

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