【分　 类】 农业与自然
【关 键 词】 土地经济   农地功能   评论   政策
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正文：

2.2.3农地功能具有相对性
一是相对于不同主体，农地功能不同；二是对于同一主体，不同时期的农地功能也不同。所以在分析农地功能之前，需要确定农地功能的对象主体及其所属的时期。农地功能的对象主体主要有全体人民、中央政府、地方政府、村级组织、生产经营主体（这里主要指农民）等。就现阶段来讲，对于全体人民、中央政府而言，农地主要承担着生产功能和承载功能；对于地方政府而言，农地承担着生产功能，重点承担着生存保障功能和就业保障功能；对于村级组织而言，农地主要承担着保障功能、社区组织功能和部分经济功能（主要是奖励与惩罚功能、调节功能等）；对于农民来讲，农地承担着生产功能、文化功能和承载功能，具体包括生存保障功能、就业保障功能、收入功能、资本功能、融资功能和休闲功能等。由于同一块农地对于不同主体来讲功能可能不同，所以需要通过政策来协调农地利用中所涉及到的不同主体间的关系，以达到激励相容，使农地得到合理利用。
2.2.4农地功能的产生缘由具有多样性
生产功能、生态功能和文化功能是自然产生的。生产功能中的资本功能、收入功能和融资功能是经济自我运行到一定阶段的必然结果（当然这些功能的强弱会受到政策的影响），而生存保障功能、就业保障功能的存在既有经济发展自我演进的原因，更是政策安排的结果。比如，在农业社会，农地是人们谋生的主要手段，因而农地自然成为农民就业的保障，然而，现在我国已进入城镇化、工业化快速发展阶段，非农就业机会增加、社会保障事业不断发展，在这种情况下，农地仍然承担着保障农民生存和就业的功能，这就主要是政策作用的结果。即我国的城乡二元政策导致国家的社会保障将农村人口排斥在外，让农民依靠承包地来安身立命，即把农民保障的重任交给了农地。而农地的调节功能和奖惩功能则完全是政策作用的结果，村集体经济组织依托集体土地政策，对农地资源进行调节和分配，从而调节农民的福利水平，落实自己的行政偏好。当政策促成的农地功能与社会经济发展对农地功能的客观需求相吻合时，农村社会经济就会良性运转，否则农村社会经济的发展就会受到阻滞。
2.2.5农地功能具有动态性
不同历史阶段下，农地承担的功能及各功能的重要性程度是不同的。在自给自足社会里，农地主要承担生产功能，重点是其中的保障功能；而在市场经济社会，农地开始作为一种生产要素在不同主体之间进行流转，农地生产功能中的经济功能越来越重要。另外，随着社会的进步，人类对精神生活的追求越来越高，所以农地的文化功能逐渐增强，生产功能中的生态功能也逐渐被人们所重视。最后，随着社会的前进，政策制度等也都会发生变化，从而导致农地的功能发生变化。
3.中国的政策与农地功能耦合情况分析
农地主要是耕地，而与耕地密切相关、对耕地利用效率影响最大的是农民，所以下文主要分析耕地对于农民的功能问题。另外，由于当前农地利用中的矛盾主要集中在生产方面，所以下文主要分析耕地的生产功能问题。
在不同历史时期耕地的地位作用不同，因而耕地应当承担的功能也就不同。但耕地实际承担的功能还要受政策左右。当社会经济所要求的耕地功能与政策作用下的耕地实际功能相吻合时，农业就能顺利发展，否则就会发生问题。换句话说就是，中国的政策与耕地功能的耦合情况决定了中国农业发展的状况。
解放初期（1949-1952），中国一穷二白，生存是农民最大的挑战和追求。作为农业国的农民，他们只能依赖土地获得生存的机会。只要有一块农田，农民就能够种出生存所必须的粮食，就能维持生存。因此，此时期的耕地对于农民来讲主要应起生产功能，确切地说是生存保障的功能，其他功能都是次要的。为了实现耕地的生存保障功能，最好的办法就是让农民拥有自己的土地。这一时期，中国政府顺应了这一客观需要，进行了大规模的土改运动，实行“耕者有其田”的农地制度，使农民劳动热情高涨，农业生产得到迅速恢复和发展。1952年与1949年相比,农业生产总值增长了48.5%，年均增长14.1%，粮食总产量增长42.8%，年均增长12.6%。
在1953～1957年期间，中国农民生存境况虽然有所改观，但生存问题仍然是农民面临的主要问题，耕地依然是农民生存的基本依靠，其承担的依然应是生存保障功能。但此阶段，政府却大力推动农业合作运动，迫使农民通过耕地入股等方式加入初级社和高级社，从而凸显了耕地的资本功能、融资功能，弱化了耕地的生存保障功能，最终引起了农业的萎缩。
在1958～1982期间，中国农村的恩格尔系数仍在0.59以上，农民仍然在贫困线上挣扎，耕地依然是农民藉以生存和就业的基本生产资料，耕地承担的仍然应当是生存保障功能和就业保障功能，这些功能实现的最好手段仍然是均田下的农户经营。但在这一时期，政府却强制农民将除了极少量的菜园、口粮田以外的绝大部分耕地交给公社或大队来进行管理和使用，而农民的生存和就业主要由农民所在的大队来解决，这种做法弱化了耕地对于农民的生存保障功能和就业保障功能，强化了农民对于公社和大队的人身依附，严重抑制了农民的劳动热情，引发了“三年自然灾害”和三千万人非正常死亡的极端现象。
1983～1992年期间，经过建国以来几十年的发展，农民吃饭问题终于逐渐解决了，增收致富成为农民的迫切要求，但由于户籍制度、就业制度、人口流动制度和社会救济制度等的限制，农民的生存和发展仍然主要依靠农业。对于农民来讲，此时期的耕地主要应承担生存保障功能、就业保障功能和收入功能。与农民的需要相适应，在这一阶段，国家实行了责权利明确对等的耕地家庭承包经营制，给予了农民经营耕地的自主权，使农民种地热情空前高涨，耕地经营所带来的人均纯收入由1982年的36.57元增加到1992年的350.53元（未扣除物价因素），年增长率达到25.38%，耕地经营收入占到农民纯收入的60%以上，许多农民借助种地，成了“万元户”。
1993至今，随着乡镇企业和城市工商业的发展，非农就业机会增加，农民尤其是年轻的农民纷纷到乡镇企业做工、进城打工、创办自己的企业，农民的工资性收入、二三产业经营收入逐渐上升。与此同时，农产品供求关系发生了质的变化，由供不应求转变为供求基本平衡、部分产品供过于求，农产品的价格上涨受到遏制；另一方面，农用生产资料价格不断上涨，种地的相对经济效益逐渐降低，出现了农民不愿意种地的现象，耕地对于农民的收入保障功能和就业保障功能明显降低。这一时期政府本应顺应工业化和城镇化的要求，通过建立城乡统一的劳动力市场和社会保障体系，来推动耕地使用权流转，充分发挥耕地的资本功能和融资功能，促使耕地逐渐集中于种田大户，以提高耕地利用效率，但政府却没有抓住这一机遇，依然让耕地独自承担着农民的各种保障功能。由于缺乏耕地以外的保障，即使不愿意种地，农民也不敢放弃耕地，只好兼业经营或由留守在家里的“3899部队”经营，甚至撂荒闲置，造成农民兼业化、耕地利用低效化和农业贫弱化。

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