摘 要： 我国现行的农村土地制度存在产权主体模糊、产权内容虚化、使用权能残缺、流转障碍等问题，在新农村建设过程中，有必要对其进行改革。但根据我国农村实际情况和农民承受能力，最稳妥有效的模式是对现行集体土地所有制进行完善，并从构建新时期农民集体经济组织、建造完整规范的集体土地使用权和土地股份合作制等几个方面来完善我国农村土地产权制度。

　　关键词：土地产权 农民集体 土地股份合作

　　目前，我国城乡都在进行土地产权制度的改革，其目的也正是为了探索更适合于社会主义公有制的总体要求，促进土地资源的合理利用。我国现行的家庭联产承包责任制开始于20世纪80年代初，实行“两权分离”政策，即将集体土地的所有权和经营权分离，以农户家庭为单位进行生产经营。家庭联产承包责任制相对于人民公社时期有名无实的农地产权关系是一种创新和集体所有制的复归。但是，在现行家庭联产承包经营中，土地所有权和使用权分离不彻底，缺乏严格的界定，未形成同社会主义市场经济相适应的农村土地制度，随着农村经济改革的深入发展，其深层次矛盾及缺陷逐渐凸现出来。并且由于我国现行法律的冲突、交叉界定，导致土地产权主体模糊、内容虚化，农民权益得不到保障。因此，为了更好地促进农村经济发展，需要进一步完善当前农村土地制度。

　　一、当前我国农村土地产权制度存在的问题

　　(一)农村土地产权制度主体模糊

　　根据我国现行的法律法规，农村土地产权存在多元主体、主体界定模糊不清的现象。按照我国《宪法》、《民法通则》规定：农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有，界定为乡(镇)、村两级所有。《农业法》《土地管理法》规定：属于集体所有的界定为乡(镇)、村或村内农业集体经济组织所有。《农业法》、《土地管理法》规定：农民集体[1]所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营管理;已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理。从以上法律中可以明确看出，农村土地产权主体有国家、乡(镇)、村农民集体经济组织，但《宪法》对于哪些土地属于国家所有，哪些土地属于集体所有并没有明确的界限。《土地管理法》缺乏农村集体经济组织、村民委员会、村民小组之间如何行使经营管理权的规定，使所有权主体更为模糊。集体是由村民构成的，村民才是集体经济最终权力主体，但上述法律规定的农村土地产权主体中，农民却被排斥在产权主体之外。

　　(二)农村土地产权内容虚化

　　法律虽然赋予农民集体作为土地所有权的主体，但农民集体对土地却没有处置权和收益权，从而使得农村土地的集体所有权流于形式，表现为：

　　1.农民集体因无权出售土地，使农村土地的集体所有权徒有虚名。众所周知，法律意义上的处置权就是所有权的出让，但我国《宪法》和《土地管理法》都明确规定任何组织或个人不得买卖土地。因此，农民集体是无权出售土地的。《土地管理法》规定：任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地;但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有土地的，或者乡(镇)村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地除外。即是说，任何单位和个人需要土地的时候，必须要将农村集体经济土地先经政府征为国有，再由政府有偿转让给需求主体。政府拥有农村土地的征用和出售权，农民集体只能被动接受土地所有权的让渡。由于农民集体出售土地的权力被剥夺，使农民集体对土地的所有权虚化。

　　2.农民和农民集体因无权取得土地收益，使土地集体所有权徒有虚名。按照现行法律规定，我国农用地补偿范围主要包括土地补偿费、劳动力安置补助费、土地附着物及青苗补偿费。补偿的范围仅限与土地有直接联系的一部分损失，其它间接损失没有列入补偿范围。其中，土地补偿费归农村集体经济组织所有，安置补助费由被安置人支配，土地附着物及青苗补偿费归所有者所有。在我国土地低价征用、高价出让的增值收益分配中，农民只得5%-10%;农村集体经济组织得25%-30%;60%-70%为县、乡(镇)政府所得。[2]因此，农民和农民集体由于没有土地收益权，从而加深了农村土地所有权的虚化。

　　(三)土地使用权权能残缺

　　在中国，土地使用权表现为对土地的承包经营权。农村土地使用权的残缺主要是指承包经营权权能不确定，经营权缺乏明晰性、安全性和稳定性。

　　首先，农民承包经营权权能不确定。农民通过签订承包合同才能取得土地承包经营权，这就使土地承包经营权具有一定的约定性和不确定性。乡镇集体往往凭借其拥有的土地所有权，通过行政命令过多干预农民承包经营权，从而使承包经营权具有一定的约定性和不确定性。

　　其次，土地的承包经营权期限存在不稳定性。尽管国家规定承包经营期再延长30年，但30年以后承包经营权的归属仍然不确定，由此影响农民对土地的经济投入。

　　再次，和使用权相关联的抵押、拍卖、转让等权力得不到实现。土地承包经营权的抵押只限于“通过招标、拍卖、公开协商等方式承包农村土地并依法取得土地承包经营权证” [3]的，但不包括基于集体组织成员取得承包经营权的土地。这说明家庭承包责任制在某种程度上实现了所有权与使用权的分离，但这种分离是不彻底的，土地承包经营权失去了其应有的独立性。

　　最后，承包经营权缺乏安全性和排他性。政府虽在1993年将农民土地承包期延长30年，但来自集体内部或农民自发进行的土地调整就没有停止过，有的地方“三年一小动，五年一大动”。据农业部全国农村观察点(1998)调查， 1978年以来，有95%的村进行了土地调整。[4]土地频繁的调整使当时签订的承包合同失去了其应有的作用，使农民不能拥有土地稳定预期。频繁的土地调整使得拥有较多资本的农民将遭受损失，从而降低对农作物资本(如设施、机械和役畜)的投入，进而使新技术的推广和运用受到阻碍，导致农业绩效的下降。

　　(四)土地流转存在障碍

　　农村土地流转是指以一定的手段和方式对一定范围中的土地资源进行合理而有效的重新配置过程。当前我国农村土地流转存在以下两方面的障碍：

　　1.现行土地流转制度的不完善以及实际操作中的不规范，既影响了农村土地流转的进程,也严重制约了农户进行土地流转的积极性。现行的农村土地流转制度的不完善，突出表现为相关法律、法规制度的不到位。虽然法律规定了农村的土地使用权可以依法转让，但对于转让的具体范围、形式、程序、价格、管理等，都缺乏专门的约束。与此同时，实际操作过程中的一些不规范行为，也严重制约了农户进行土地流转的积极性。表现为：农户在农村权力架构体系中处于弱势地位，土地被随时调整的可能性较大，农户在土地流转中的主体地位始终没有得到体现;农户的利益没有得到足够重视，有时甚至还会受到严重侵害等。[5]

 1/3    1 2 3 下一页 尾页