【分　 类】 经济与管理科学
【关 键 词】 新西兰改革
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正文：
20世纪80年代开始，特别是90年代以来，西方国家为了适应经济全球化、社会公共管理以及国家宏观经济管理的要求，在国际组织的积极倡议和大力推动下，进行了一系列以权责发生制为特点的政府预算改革，并取得了许多成功的经验。新西兰是目前世界公认在政府预算的改革过程中速度最快也最彻底的国家，其很多做法值得我们深思。
一、改革的原因
促进新西兰进行权责发生制预算改革的成因概括来说有两个方面：一是财务问题日益严重。自20世纪80年代起，由于政府福利、社保和公共服务等财政支出的扩大，西方国家普遍实行扩张型财政政策，导致政府财政赤字增加；政府负债金额庞大，利息及偿还本金的支出阻碍其他重要的施政方案实施等等，这些财务问题引发了对财政管理体制进行改革的要求。
20世纪80年代，新西兰经济增长进入低谷，1989年底，政府的净债务占GDP的50%左右，财政状况进一步恶化。收付实现制基础的不足和权责发生制改革能提高国有企业业绩的激励等有点，推动政府预算向权责发生制方向改革。
从改革的进程上看，新西兰是“整体推进型”。从制定政策到最后的实施整个过程花了7年的时间。时间之短，改革之全面，使得新西兰成为经合组织中起步最早、改革最彻底的国家。
另一方面是以结果为导向的公共管理改革。各国政府将原有的以财政投入为重心的公共管理制度转为以财政活动的产出为重心，重视财政和政府活动的效率。这场改革把反映预算支出合规性和对预算金额进行控制等传统目标放在次要位置，将公共资源的优化配置和合理利用以及对公共部门的绩效考核作为政府受托责任的核心。传统的收付实现制记录的收入费用并不配比，不分摊固定资产等资本性项目的购买成本，也不能止确核算政府活动的成本耗费，政府可以通过提前或延后现金的支付时间来控制各年的成本开支，对政府资源投入的控制强，对资源产出的控制弱，无法反映绩效与成本之间的受托责任。而权责发生制的核算基础将收入与费用相配比，进行成本核算，能全面反映政府在一个时期为社会提供产品和服务所耗费的资源成本，更好的将绩效成果与成本进行配比，有利于明确管理者对产出和结果的责任，体现绩效与成本间的受托责任。于是以结果为导向的公共管理改革推动了政府会计核算基础向权责发生制的转换。
二、新西兰权责发生制产出预算改革
为应付严重的政府债务问题，新西兰政府采多管齐下，对政府部门进行了全面、系统、自上而下的改革，提出以“基于结果的绩效管理”为框架，向“公共管理”迈进的策略。比如说：各项法案的配合、权责发生基础的采用、成本管理会计的引进等。如其在1989年所通过影响较大的公共财政法案 (Public Finance Act，PFA)。通过规范政府收支，该法案要求各级政府放弃以使用已久之现金基础编制会计报告，而于 1991 年以前改采与商业会计相同之权责发生基础，在权责发生基础下按照一般公认会计原则编制年报及半年报。
1989年公共财政法重新定义拨款过程，把重点从投入转向产出。转变为完全的权责发生制报告和预算。这一阶段的改革重点是要将产出量化，按照一般公认会计原则以权责发生制基础编制年度和半年度财务报表。在 PFA框架下，拨向部门的款项是用于购买各种类型的产出。在1994年在PFA里修订对所有机构的拨款基础——改现金制转向完全的权责发生制。1994 年通过财政责任法（Fiscal Responsibility Act，FRA ），要求政府财政的营运费用(operating expense)在一段合理期间内不应超过其营运收入(operating revenue)。而长期预算平衡要求中所定义的营运费用及营运收入是以权责发生基础衡量，而非现金基础。编制了第一份和提交了完整的以权责发生制为基础的整体政府预算，要求政府明确表达其财务目标并解释其变化，提供全面、整体的财务信息，第一份以权责发生基础编制的整体政府预算也由此产生。
财政责任法要求各级政府说明它们的财政的目标和报告实现这些目标的进展。在1995年，预算政策声明，需要正在“整体政府”框架下设定优先次序和部长须提出战略成果范围。
这些战略成果范围为未来3-5年而定的，并且与关键成果领域连在一起，在主要执行机构的绩效协议里进行详细说明。简言之，权责发生制产出基础的预算编制是：“一个过程，通过该过程这些机构提供活动等的资金和监测以交付绩效为基础的产出，该产出是在一个完整的权责发生制的基础上计算费用”。它包括以下重要的理念：
（1）以顾客为本；（2）基于供应或服务/产品；（3）购买者和拥有者分开；（4）反映了完全权责发生制成本；（5）给予买方明确的选择；（6）为内部资源分配提供了良好的基础；（7）侧重于产出和成果。
这与传统的现金为基础的财政预算案将重点放在投入和过程恰好相反。财政预算案转移到'成果'意在重点关注“产出”，“价格”， “协议” ， “灵活的供应商”，和“业绩基准”的形式，其中部分法律理论支持权责发生制产出预算 。在变化的活动方面，由于引入权责发生制产出预算 ，昆士兰财政署确定这将出现以下好处：
（1）为机构提供资金是为产出（服务和产品），而不是投入（资源在其生产中的消耗）；（2）改善政府资金的服务（买方的利益）和其资源基础的管理；（3）提高政府和机构管理者对战略规划，资源分配和业务控制的绩效信息的质量；（4）从以现金为基础的预算制度转向权责发生制预算制度。
中央预算编制建议改革的一个主要特点，是转向“资源”， “权责发生制”或“资金”系统的预算编制方法。有人认为这将提供关于机构持有的资产，负债等的详细信息，以及明确的由政府拨款的机构的活动的完整成本信息。
在新西兰，龙谷史列和卡尔林（Guthrie and Carlin, 1998）进行了四个关于实施以产出为基础的预算制度方面的案例研究。虽然在不同的管辖区域，实施权责发生制产出预算系统在技术细节确有不同，然而，在权责发生制产出预算系统承诺的结果，正如已经实施的，它们交付这些承诺的能力，是有高度的看得见一致性的。在实施以产出为基础的预算制度的所有国家里，实施权责发生制产出预算系统有一些共同的困难，包括缺乏定义和衡量产出时的不够严谨，在定义和测量结果时缺乏明确性和可测性，和一个几乎完全没有反馈绩效衡量系统以提供重要的反馈意见，以至于影响购买的产出。
改革效果。改革前，新西兰的政府部门存在许多问题，财政状况恶化，预算过程不稳定，信息的有限性对决策产生了影响，服务效率低下。通过这次改革，新西兰政府的工作效率得到了明显的提高，公共服务的成效也得到了显著改善。政府的财政状况得到了好转，财政支出明显减少。如在改革前的1988年，新西兰政府财政赤字占GDP的9.5%，实施权责发生制改革后的2001年，财政由赤字转为盈余占GDP的2%，公共部门支出占GDP的比重由改革前的41.7%下降到35.6%，改变了以往逐年增加的局面。

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