[摘 要] BOT 投资项目具有周期长、投资额大、控制环节多等特点，任何一个环节出现问题，都可能给国家投资造成重大财产损失和浪费。为解决“秋后算帐”的弊端，本文从BOT投资项目的概念为切入点，论述了BOT投资项目的特点及实施政府跟踪审计的必要性，并就对BOT投资项目审计的重点作了有益的探讨，对保障国家利益具有十分重要的意义。

　　[关键词] 政府 BOT投资项目 跟踪审计 思考

　　一、BOT投资项目的概念

　　BOT是英文Build—Opreate —Transfer的缩写，意思是“建设—经营—转让”的过程。具体方式为：政府(中央、地方政府或部门)通过特许权协议，授权项目发起人为某个项目(主要是自然资源开发和基础设施项目)成立专门的项目公司，负责该项目的融资、设计、建造、运营和维护，并在规定的特许期内向该项目(产品或服务)的使用者收取适当的费用，由此回收项目的投资(还本付息)、经营和维护等成本，并获得合理的回报;特许期满后，项目公司将该项目无偿地移交给政府。

　　而BT是BOT的一种历史演变，即Build-Transfer(建设—转让)，仍属于BOT项目投资的范畴。即政府通过特许协议，引入国外资金或民间资金进行专属于政府的基础设施建设，基础设施建设完工后，该项目设施的有关权利按协议由政府赎回。

　　二、BOT投资项目的特点决定了政府跟踪审计的必要性

　　BOT投资项目其显著特点为：(1)投资数额大，一般投资额少则过亿，多则十几亿、上百亿元、甚至上千亿元不等;(2)投资建设期和经营期都很长，少则几年，多则十几年甚至更长的时间。尽管政府(或者政府委托的直属公司)与项目公司签订有《投资项目经营合同书》，但由于BOT投资项目的特点决定了《投资项目经营合同书》不同于一般政府项目，其合同书一般只是一种框架性的合同文件。特别是大型或特大型BOT投资项目，在整个建设投资期间，会因地质条件的变化、设计的变更、施工技术的改变、物价的上涨等客观因素的存在，项目概算会发生相应的调整;在经营期间，合同规定基础设施建成后的一定期间内，项目公司可以无条件地自合同授予方收取确定金额的货币资金或其他金融资产的;或在项目公司提供经营服务的收费低于某一限定金额的情况下，合同授予方按照合同规定负责将有关差价补偿给项目公司的;或合同规定项目公司在有关基础设施建成后，从事经营的一定期间内有权利向获取服务的对象收取费用等，由于市场经济在不断地发生变化，无论合同书采取何种约定收益补偿方式，其不确定因素是客观存在的。为维护政府与项目投资人的权利与义务，决定了《投资项目经营合同书》存在修改、补充等条款的产生，也即从客观上决定了政府对项目投资的跟踪审计的必要性。

　　三、BOT投资项目的跟踪审计

　　(一)、跟踪审计的概念

　　BOT项目跟踪审计，是指政府通过特许权协议约定，委派审计部门组织对投资项目实施过程的合法性、真实性、规范性进行审计监督的活动，分为开工前期审计、施工期审计、竣工结算审计和财务决算审计。它贯穿于整个项目的可行性研究、立项、设计、施工、项目变更、概算调整、竣工结算和财务决算等全过程。

　　(二)、项目审计的主要模式

　　建设项目的跟踪审计工作，按目前理论界比较认可的有三种主要模式，即全程介入法、适时介入法和重点介入法。由于BOT投资项目具有投资大，时间长两大特点，本人认为应采取全程介入法。全程介入法是对建设工程全过程跟踪审计的一种审计模式,即对工程项目从立项论证开始至竣工交付使用的全过程进行跟踪审计。该方法是一项综合性很强的审计工作，涉及审计知识、经济管理知识、工程施工技术与监理知识、工程概预算知识、财务知识及相关法律知识等。实行全程介入法对保证项目投资合规性、经济性、效率性、效果性以及环境因素等;对工程结算的真实性、完整性和合法性等进行综合评价具有重要意义。

　　(三)、BOT项目审计的重点

　　BOT投资项目按全程介入法，除应跟踪审计开工前期项目程序的合法、合规性、投资概算的真实、合理性;.施工期间工程施工进度、工程材料、工程质量管理、工程变更等事项;工程竣工结算的真实性、完整性、合理性外，本文认为应重点审计下列内容：

　　1、参与工程招投票，严把施工企业进入关

　　BOT投资项目属于政府基础设施项目，按建设部关于进一步加强工程招标投标管理的规定，必须实行公开招标，按照公开、公正、平等的原则，择优选择承包单位。这里的承包单位包括：总包单位、分包单位和监理单位。在确定承包单位时，除考虑承包单位的诚信外，更要注重承包单位的资质、技术力量、施工组织方案和资金实力，同时还要注重近年来施工的具有高技术难度的成功案例、严格审核在建筑市场有无不良记录。杜绝同一控制下的施工企业与监理单位同时对同一工程项目进行施工和监理，确保监理公司对工程项目监理的独立、客观、公正。从而保证工程质量，杜绝如重庆綦江县彩虹桥“1•4”特大垮塌、湖南凤凰垮桥事故的发生。

　　2、加强对项目公司资本金到位情况审计

　　BOT投资项目投资额大，少则过亿，多则十几亿、上百亿不等。资产负债率奇高，除公司资本金外，其80%~90%的投资金额来源需要通过筹资活动加以解决。BOT项目的融资不同于一般企业的融资，它是利用政府平台进行政府基础设施项目的投资行为。按目前BOT投资项目的操作方式，一般在签订《特许经营合同》时会约定项目公司(即业主)应具备30%项目概算投资的资本金(会计上称作为自有资金，下同)，70%利用政府平台向金融部门贷款解决。对于投资一个10亿元，或者百亿元的投资项目。项目公司要具备上述投资概算额规定的资本比例，确实值得认真的审计核实。如果项目公司的资本金不能同比例达到30%的要求，贷款银行就不会审批项目贷款。项目公司就会千方百计虚增资本金，其主要做法为：项目公司的主管公司(即总公司)将一笔款项拨给项目公司增加了资本金，项目公司以拨付工程的名义给工程承包企业的项目部拨付工程款，然后项目部又将款项转给工程承包企业，工程承包企业再将款项转给项目公司的主管公司。如此往复，实现了项目公司资本金按比例增加。如果不加强资本金的到位审计监督，就会造成资金链的断裂，直接影响工程进度。工程不能按期竣工交付使用，最终损害的是政府利益。

　　3、实行项目施工全程监督

　　无论招投票如何公开、公平、公正，在当前的建筑市场领域里，毕竟业主、施工承包企业、监理公司都经济利益的“共同体”，都项目概算调整的“受益者”。特别是大型BOT投资项目建设，项目立项前，尽管进行了充分的地质勘察，由于地质条件的复杂性，也难以保证施工过程中的地质资料的尽善尽美。一旦会发生地质条件变化、或发生施工工艺改变，则为调整概算提供了必要条件。因此，政府加强施工过程的全程监督与审计是必要的，也是必然的。

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