摘要：随着我国城市化进程的加快，提高城镇的吸纳能力和承载力，应注重加大城镇基础设施的建设投入，这就要求转变投资观念，改革投资模式，实现投资主体多元化。本文就城镇基础设施建设BOT方式融资进行了调查分析，提出了城镇基础设施建设中BOT方式融资的对策，旨在为政府推广BOT方式融资提供决策参考。

　　关键词： 城镇基础设施 BOT方式融资 对策

　　一.城镇基础设施建设运用BOT方式融资概况

　　1.我国对BOT方式融资的理解

　　BOT方式融资是近年来国际上流行的利用外资和民间资本的新形式，国外广泛的应用于公路、桥梁、港口、机场、水厂、电厂、污染物处理等基础设施建设中，在典型的BOT项目中，就是政府将某项基础设施项目用特许经营的形式交由商业公司或私人公司进行投资、建设和经营，投资者经过特许期经营收回成本并获取利润，然后无偿地将该基础设施移交给政府。根据1995年国家计委、电力部和交通部联合发布《关于试办外商投资特许项目审批管理有关问题的通知》，提出在借鉴国外经验的基础上，采用“建设—运营—移交”的投资方式，试办外商投资的基础设施项目，因此，目前较为普遍的理解BOT方式应该是指“建设(Build)—经营(Operate)—转让(Transfer)”。

　　2.城镇基础设施建设运用BOT方式融资的政策、法律基础

　　到目前我国出台了一系列有关BOT融资的政策、法规，为城镇基础设施建设采用BOT方式融资奠定了政策法律框架，2004年5月实施的《市政公用事业特许经营管理办法》进一步明确市政公用行业实行特许经营的范围，包括城市供水、供气、供热、公共交通、污水处理、垃圾处理等直接关系社会公众利益的行业，国家将进一步放开产业限制，给个体、私营企业提供更加宽松的政策，“办法”还规定了相关各方的权利、责任，制定了市场准入和退出、招标投标、中期评估、监督检查、临时接管、公众参与等一系列制度，为广泛运用和推广BOT方式融资提供了政策基础。国家发展改革委发布的《关于2009年深化经济体制改革工作的意见》中明确提出，要深化垄断行业改革，拓宽民间投资的领域和渠道，加快研究鼓励民间资本进入石油、铁路、电力、电信、市政公用设施等重要领域的相关政策，进一步推动了城镇基础设施建设BOT方式的运用。

　　二.城镇基础设施建设BOT方式融资的障碍

　　1.缺乏具体的政策法规指导

　　城市基础设施建设运用BOT方式融资，在许城镇还没有运用，一些行政主管部门对此不了解，也无可操作性的政策、法规可循，操作起来难度很大。关于BOT方式融资，国家相关部门只推出了框架性政策、法规，但是BOT方式融资中涉及多个当事人或主体，有当地政府、BOT项目承办公司、投资股东、金融机构、承建工程公司、原料供应、设计和经营管理公司等，目前的政策、法规效率层次低，操作性不强，不能涵盖其全部内容，特别是项目融资涉及的行业限制、项目条件、审批程序、实施的指导原则、项目收益分配原则、政府担保等尚没有明确的规定。

　　2.投资回报率及风险的障碍

　　BOT方式融资投资大、时间长，投资回报难以预测，投资商除了承担来自市场价格变化的风险外，项目还要承担来自政府的风险，由于基础设施项目经营期内直接收费方是政府，由银行代收，纳入财政，项目方按期回收费用时经常受到来自政府的障碍，如政策变化、财政紧张、政府官员变更等，如果是外商，还面临外汇政策和外汇的汇兑问题。

　　3.缺乏BOT项目特许权协议的标准文本合同

　　BOT方式融资是一种建立在无追索权或有限追索权基础上的融资方式，项目的现金流量保证债务将在项目寿命期内得以偿还，投资方为了避免来自市场或当地管理体制等变化带来的威胁，因此，在大型基础建设项目中，BOT合同文件复杂而内容详细。由于许多地方政府在运用BOT方式进行基础设施建设方面缺乏经验，又没有标准合同参考，致使很多BOT协议由外方提供方案，或内容过于简单，或理解分歧，造成许多遗留问题，甚至导致BOT项目失败。

　　4.政府定位及办事效率的障碍

　　BOT项目不同于一般商业项目，采用BOT方式融资的甲方都为政府，政府在BOT项目中的影响项目招标、特许权协议的签订、税收、定价、外汇政策等许多环节。从项目本身看，以BOT方式建设的基础设施项目投资数额大、周期长，涉及的环节多，项目实施的成功需要多个政府部门协同配合，尤其在选择项目、招投标、特许授权等方面的公开、透明，项目实施的前期工作需要政府给予配合;另外，政府的信誉也是影响项目的关键因素，按照我国的惯例，政府不提供担保，因此在项目运营阶段能否保证项目公司的正常费用和利润是吸引BOT投资商的关键之一。

　　三.城镇基础设施建设BOT方式融资对策

　　1.加大政策支持力度，改善融资环境

　　在产业政策方面向基础设施倾斜，有针对性地制定土地使用、税收、收费、财政补贴等方面的支持政策，如，免交土地使用税、房产税等地方税收，免交增殖税，所得税三免三减半等。由于BOT项目一般投资数额大，运行周期长，不可预见的因素多，风险增大，政府应建立融资支持和风险防范的协调制度，协调金融机构对信誉等级高的BOT项目放宽授信、贷款条件等，与金融部门沟通，推行适合基础设施建设特点的信贷产品，解决项目运营过程中费用的支付保函问题和融资用汇等问题，提高投资方的预期收益保证程度。

　　2.明确政府职责，转变政府作风

　　政府在基础设施BOT项目中的职责主要包括：一是组织工程项目立项的前期工作，确定项目范围，组织BOT方式融资的立项、审批;二是确定BOT项目特许权的授予及实施单位;三是制定BOT融资项目的鼓励政策;四是协调各部门之间的关系，BOT项目与一般工业与民用项目不同，往往涉及一个区域内政府的多个部门，必须设置专门的组织机构进行协调与沟通。

　　投资的软环境在很大程度上依赖于政府作风建设，影响BOT融资环境的作风主要表现在以下几个方面：一是办事效率低;二是项目招标不透明、不公开，以协议代替招投标;三是对项目的前期工作服务不及时、不到位，城市基础设施的BOT项目前期工作包括征地拆迁、“三通一平”等，工作内容复杂，工作量大，直接关系到项目的实施进度和营运时间，必须有政府的积极配合，政府职责不只是写在“协议”里边，更重要的是体现在行动中。

　　3. 成立省及设区市管理委员会

　　各地政府成立由主管领导牵头的城市基础设施项目投融资管理委员会，包括专家咨询机构和执行机构。专家咨询机构负责建立基础设施建设融资的人才队伍，统一管理，承担研究适合城镇基础设施投资主体多元化的政策、法规;指导BOT项目的评价、谈判、签约、回收等活动;帮助地方政府进行BOT项目的运作，如BOT项目的特许经营招标过程、项目的考察、谈判和签约过程，对协议内容进行审核，确定项目的最小营业收入或需求量，评价项目的现金流量;确定费用的支付方式和项目的回收时间，保证与项目经营过程中的实际收费水平相当。执行机构负责项目监管和协调政府各部门的关系，为项目公司提供服务。

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