我国公共服务民营化主要的问题有两点：一是会出现公共服务的责任缺失问题。二是会出现公共服务不公正的问题。我国在实施公共服务市场化的改革中，应更多地注意这些问题，既充分利用市场化的积极功能，又能最大限度地限制和克服市场化带来的负面影响。

　　我国台湾、香港地区相对大陆而言，民营化改革较早，相应理论研究也比较充分。我国台湾学者詹中原(1993)指出，全球性的“民营化运动”兴起于1980年代初，代表着各国政府在公共服务活动及资产所有权之缩减;而各国原本由公共部门所承担之功能，转由私营部门或市场机能运作，进而带来私营部门在公共服务领域及资产所有角色之增加。[45]张晋芬(2001)从批判的角度对台湾民营化改革进行研究。他指出，民营化的本质就是私有化，而私有化并不必然会提高公营事业经营效率。并且效率是否可以作为衡量所有公营事业存在价值的唯一标准，也是应该被质疑的;对于执政者而言，经济面的说法或许只是一共障眼法，政治利益才是推动民营化的主要考虑。[46]

　　我国港台地区更多的是从实证研究的角度去研究公共服务民营化，在实践中来具体的看公共服务民营化的作用。

　　四、公共服务民营化中的“政府职能和角色”

　　(一)国外政府职能和角色的发展阶段

　　许多学者对民营化中的政府职能和角色问题予以了探讨。对政府角色的研究主要是围绕政府与市场之间的关系。18世纪的西方自由主义反对过去占据主导地位的重商学派的大政府主张，要求减少政府的作用。1776年亚当·斯密发表了《国富论》，全面阐述了自由主义经济学的原理。他以理性“经济人”假定为理论基础，认为不断增加国民财富的最佳途径就是给予经济活动完全的自由，由一只 “看不见的手”支配市场。而政府职能的基本价值标准就是成为一个好的“守夜人”。他主张，管的最少的政府就是最好的政府。他把政府角色定义为以下几个方面：第一，保护社会免受外来侵略，这是政府存在的主要理由;第二，尽可能保护每一社会成员免受其他其他成员的不公正对待或压迫，这主要依靠建立有效的法律制度和社会秩序;第三，管理公共事务，提供公共物品与服务，这些事务和服务不是为了满足少数人的利益，而是公共的利益需求。[47]20世纪30年代的经济危机引发了“凯恩斯革命”，斯密的自由主义的保守型政府理论被凯恩斯国家干预理论所代替。凯恩斯认为市场经济存在缺陷，为了弥补有效需求不足，克服经济危机，政府必须干预经济生活，通过增加公共投入以刺激消费。[48]60年代中期，以汉森、萨缪尔森、希克斯等人为代表的新古典总和经济理论被奉为西方国家的正统经济学，并成为国家干预经济的主导经济理论。但是，70年代以后，新的经济危机使凯恩斯主义失灵，新自由主义的政府角色论又占据了政府功能理论的主导地位，主要观点有：第一，基于自由竞争的市场原理是正确的，只有市场可以对资源进行有效配置;第二，“政府失灵”是不可避免的，政府解决市场缺陷的途径不是进行政府干预，而是进一步产权明晰;第三，必须强调价值判断和伦理规范的重要性。[49]

　　“新公共管理运动”的倡导者们认为“政府的职能是掌舵而非划桨”。奥斯本和盖布勒(1996)认为政府的职能是掌舵而非划桨，即政府应该把宏观管理和具体执行分开。[50]萨瓦斯(2002)提出了“在公私部门建立伙伴关系”，即民营化的基点是将政府对公共服务的提供者职能和生产者职能分离，政府主要负责组织安排和监管，私营和第三部门主要负责生产。[51]

　　“新公共服务理论”的倡导者认为“政府的职能是服务而非掌舵”。罗伯特·B·丹哈特和珍妮特·V·丹哈特(2004)指出，新公共管理改革虽然改变了官僚制政府的公共服务直接提供者的角色位置，但是官僚制政府仍旧拥有极大的权力来决定公共政策，它仍旧是一个较为封闭的系统，公民仍旧难以参与进而影响公共政策的制定。公共服务型政府不能是凌驾于社会之上的封闭官僚机构，而必须以公民的需求为民心，为其提供高质量、高效率的服务。“公共服务型政府”理念主张管理就是服务，政府的存在是为了满足社会的需求，政府应该尽可能地为社会提供满意的公共物品。[52]

　　在国外，对政府职能和角色的研究已经非常成熟，它因政府和市场的关系的变化而不断变化，但不论怎样变，政府在市场中的职能和角色都是不可或缺的。

　　(二)国内公共服务民营化中政府职能和角色的研究

　　国内对公共服务民营化政府职能和角色的研究起步比较晚，因此研究也缺乏相应的研究成果。温传富(2005)认为，我国政府的公共服务职能主要包括基本职能、建设市场、宏观调控、承担改革四个方面;优质的公共服务是现代政府的核心职能。[53]王金华(2005)认为，民营化的政府角色主要有以下几个方面：第一，规划决策者。政府在民营化中的首要角色是民营化制度的设计者。第二，监管者。在公共服务民营化的过程中,政府应承担相应的监督、管理和控制责任，它的一个关键角色是监管者。第三，培育者。包括培育民营部门，加强社会信用建设，建立信息公开披露制度，对民营化的推行者进行培训。第四，组织安排者。第五，裁判员。强调公平性。第六，生产者。不同的服务要求不同的部门来生产，从而提供更有效率、质量更高的物品和服务。第七，倡导者。民营化的推行需要政府坚决支持和大力倡导，并鼓励公众在民营化过程中发挥积极的参与作用，这是民营化能否成功的关键所在。[54]陈干全(2008)认为，民营化是涉及公私两大部门相互关系的改革过程。政府首先要改善自身，以适应新的管理方式，通过积极的行为影响、改变民营化的过程，促进民营化向有效、有利于公共利益的方向发展。结合我国政府治理的实际，政府应该扮演以下几个角色：第一，决策者角色。第二，监督者角色。第三，竞争者角色。[55]宋国(2009)认为，民营化使得政府角色从“划桨”转为“掌舵”，政府责任也从“履行责任”转为“担保责任”，因此，在放松规制之余，基于政府角色的重新定位和“担保责任”，政府也须规制重构，例如通过消除壁垒及开放价格等措施，减少对市场的经济性规制，政府加强安全、质量等方面的社会性规制措施。[56]梅继霞(2005)认为，我国在由经济建设型政府向公共服务型政府的转变的过程中，不仅要转变政府的职能，更重要的是转变政府作用的方式，公共服务我国公共服务民营化的推进可以从西方国家的民营化实践中获得一些启示，包括扩大现有公共服务提供者的选择范围，政府公共服务中引入竞争机制，政府公共服务中引入竞争机制，对公共服务进行绩效管理。[57]彭彦强(2007)认为，民营化作为政府改革的一部分需要政府的全程参与，需要政府在民营化改革的各个环节即民营化前、民营化中、民营化后发挥积极作用，简单地说，就是需要政府发挥作为筛选者、促进者、监管者的角色并承担相应的公共责任。[58]刘旭涛(1999)认为在公共服务市场化中，政府将从“命令者”和“指挥者”，逐渐演变为“服务者”和“合作者”，增进与社会、企业的合作意识，促进社会整合能力的不断提高。[59]曹闻民认为在公共服务市场化改革中政府的责任是：既要亲自掌舵，又要保证有人划桨而且部分地参与划桨。[60]周春梅(2005)认为政府只能在适合引入竞争的公共服务领域引入市场竞争机制。政府要完善公共服务市场化的制度建设，处理好各种利益关系，明确角色定位，恪守角色规范，履行公共服务提供者和监督者的职能。[61]

 3/4   首页 上一页 1 2 3 4 下一页 尾页