摘 要

　　近年来，随着我国城市化进程的不断加快和建设用地需求量的大幅增加，土地资源越来越多地被人们所关注。随之而来的，是围绕土地产生的一系列问题，土地违法案件高发就是其中之一。而在众多的土地违法案件中，凡是性质严重的土地违法行为，几乎都涉及到地方政府。那么，究竟是什么原因促使地方政府在土地行政中滥用行政权力，制造出众多的违法案件呢?本文以一宗具体的土地违法案件作为切入点，运用案例分析法，深入剖析地方政府在土地行政中滥用行政权力的原因，并针对这些原因提出了几点建议，以期为遏制地方政府的土地违法行为提供一些有价值的参考。

　　关键词

　　地方政府　　　土地违法行为　　　违法成本 违法风险 违法收益

　　近年来，伴随着越来越多的农村集体土地被征收转为国有建设用地，全国土地违法案件不断出现并呈高发之势。据统计，2006年全国共查处土地违法案件90340件，2007年共查处2.67万件，2008年共查处54916件，2009年共查处4.2万件[①]。同时，有统计数据表明，各地性质严重的土地违法案件，几乎都涉及地方政府。地方政府是土地行政权的行使主体，本应制止土地违法行为，却又为何反其道而行之，在土地行政中滥用行政权力，制造了众多的土地违法案件，甚至是恶性违法案件呢?下面，我们就以发生在河南省驻马店市确山县刘店镇的一起强制搬迁案为例，探求地方政府滥用土地行政权力的原因。

　　一、案例介绍

　　河南省驻马店市确山县刘店镇独山村，是确山县一个比较大的行政村。村内有数座高百米左右的小山丘，山丘四周环绕着广袤的农田和果园。

　　从2005年开始，驻马店市豫龙同力水泥有限公司就开始开采独山村小山丘上的石料，生产水泥和石灰。在现有的山丘已不能满足其生产需要时，豫龙同力水泥有限公司便向当地政府申请征地开矿。2006年10月，刘店镇领导和镇派出所的公安民警来到独山村宣布：驻马店豫龙同力水泥有限公司由于开矿的需要，要征用独山村的土地。征用土地的范围包括基本农田七八百亩、果园和村民居住用地五百多亩，共计1300多亩。

　　我国法律规定，凡征收基本农田，以及基本农田以外的耕地超过三十五公顷的、其他土地超过七十公顷的，要由国务院批准审批[②]。但征地过程中，驻马店的市、县、乡各级人民政府从未向当地村民出示过任何国家批准的征地审批手续。独山村村民多次前往驻马店市、确山县和刘店镇政府，要求查看国家允许占地开矿的有关文件，也均未果。因为没有见到国土资源部土地征收的批文，独山村村民开始对征地的合法性心存疑虑。于是，村民们不仅没有交出耕地，还在地里播种了小麦。

　　2007年5月1日，刘店镇人民政府再次向独山村村民下发了征地公告：豫龙同力水泥有限公司矿区村庄安置用地，已经驻马店市人民政府批准。为保证施工建设顺利进行，尚未领取征地补偿款的农户，要抓紧时间领取。征地范围内的所有附属物，需在2007年5月7日前拆迁完毕。这就说明，刘店镇政府给独山村被征地村民留下了7天的搬迁时间。但实际仅过了1天，即2007年5月2日，刘店镇党委、政府就组织政府官员、教师、公安等共300 余人，由刘店镇党委书记李国顺、副镇长吴作晶带队来到独山村，实施强制搬迁。他们出动大型机械铲车，将已经泛黄抽穗，即将收割的249亩小麦全部铲毁。在声势浩大的拆迁队伍面前，独山村村民只能眼睁睁地看着庄稼被毁，敢怒不敢言。

　　事后有关部门调查了解到：2006年12月，驻马店市的确将征地的有关材料向国土资源部门进行过申报，但只是刚刚通过项目预审[③]。截止到2007年4月底，河南省国土资源厅并没有收到国务院和国土资源部下发的允许豫龙同力水泥有限公司征地建设的批文。根据相关规定，预审意见批过了之后才能立项、才能根据占用的耕地数量向国土资源部门报请用地，而仅凭预审意见是不能征地占地的。这说明刘店镇政府的征地活动是非法的。

　　案件发生后，驻马店市和确山县纪委、监察局分别给予确山县委副书记、县长栗明伦行政记过处分;给予确山县副县长李守峰行政记过处分;给予市农开办纪检组长甘长清党内严重警告处分;给予刘店镇党委书记李国顺免职、撤销党内一切职务处分。

　　二、地方政府在土地行政中滥用行政权力，制造众多违法案件的原因

　　在前面所述的案件中，刘店镇政府利用自己手中的行政权力，侵害农民的财产权，这种强制拆迁现象在当前的中国绝对不是个案。那么，究竟是什么原因造成这种违法现象频发呢?

　　笔者认为，造成这种现象最主要的原因在于地方政府在土地违法过程中的高收益、低成本和低风险。

　　(一)地方政府在土地违法中的高收益

　　《中华人民共和国土地管理法》第五十五条第二款规定：“自本法施行之日起，新增建设用地的土地有偿使用费，百分之三十上缴中央财政，百分之七十留给有关地方人民政府，都专项用于耕地开发。”

　　将70%的土地出让金留给地方财政，会使地方政府基于自利动机而视出让土地为最重要的财政收入来源。国务院发展研究中心发布的一份调查报告指出：“在一些地方政府，土地直接税收及城市扩张带来的间接税收占地方预算内收入的40%，而土地出让金净收入占政府预算外收入的60%以上。”报告甚至明确指出，“发达地区的地方财政成为名副其实的‘土地财政’。”

　　为了增加当地财政收入，地方政府想方设法征地卖地，甚至不惜违反法律，从而造成全国土地征用中的违法现象和权利寻租现象屡屡发生，与此同时，由于违法征地引发的群体性事件也相当严重。

　　(二)地方政府在土地违法中的低成本

　　自1999年1月1日《中华人民共和国土地管理法》实施以来，由于体制等原因，土地执法难的问题没有从根本上得到解决，国土资源部门在土地监察中不同程度存在着执法不严的问题，以罚代法、补办手续的现象较为普遍。长期以来，对有关部门本已触犯刑律的“违法用地”行为总是当作违反“党纪”、“政纪”的行为去处理，无论多么严重的地方政府违法占地行为，也往往只对责任者给予记过、撤职、降级等处分，很少有追究刑事责任的。以2006年为例，结案的9万余件土地违法案件中，只处理了相关责任人3593名，其中2名省级干部受到党纪处分。4%的低处罚率，意味着超过96%的土地违法案件并未追究责任人，而刑事处罚率更是低到千分之五，出现权责明显不对称的局面。在刘店镇强制搬迁案中，涉案政府官员给农民的财产造成严重损失，但最终受到的只是行政处罚，就是这方面的一个典型例证。涉案官员付出的代价很小，从客观上推动了地方政府违法征地等现象的高发。

　　(三)地方政府在土地违法中的低风险

　　如前所述，当前我国地方政府在土地行政中滥用行政权力的成本是很低的，而且如此之低的成本也并不一定会发生。我国对于土地违法案件的处理实行属地管理的原则，土地违法案件要由案发当地的相关部门进行处理，即使相关权利人费尽周折，上访到国务院或国土资源部，最终的结果也还是由国务院、国土资源部进行批复，发回省一级行政主管部门进行处理，再由省一级行政主管部门发回到市县级行政主管部门进行处理。案件转了一圈，最后还是要有地方人民政府进行处理。由自己处理自己的违法行为，最终结果可想而知。所以当前地方政府在进行土地违法活动时，所承担的被上级主管部门查处的风险是很小的。

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